Una reflexión seria sobre el Presupuesto General

Mi estimado colega Daniel Fernández escribió varias veces sobre el mito del Estado pequeño en Guatemala. A mí me han preguntado, en varias ocasiones, “mi opinión” sobre el presupuesto de la nación. Por lo tanto, era hora de abordar el tema más seriamente y dejarles estas reflexiones un poco menos usuales.

Las funciones básicas del Estado

Para claridad analítica, debemos separar —independientemente de nuestras convicciones políticas— el gasto del Estado en, por un lado, lo que son las funciones básicas del Estado (seguridad) y, por otro lado, el gasto que implica redistribución de renta.

Aunque algunos pretenden convencernos de que el Estado de Guatemala apenas redistribuye renta, en realidad esto no es más que otro mito, muy cercano al mito del Estado pequeño. De hecho, la mayor parte del Presupuesto General de Guatemala hoy día se destina a propósitos redistributivos.

Primero, ¿cómo se compara el presupuesto de Guatemala según las funciones básicas del Estado con otros países?

Gasto en orden público y seguridad sobre PIB

Echemos primero un vistazo a los datos más macro, el gasto por país en “orden público”. Este dato incluye todo lo que podría ser parte de la seguridad: policía, ejercito y cortes.

Aquí vemos que en términos relativos Guatemala no gasta poco ni mucho en seguridad. Hay países como los Emiratos Unidos (Dubái, Abu Dabi), África del Sur, El Salvador, y Macao (China) donde gastan más, pero también hay países (ricos y pobres) como Israel, Tailandia, Noruega y Singapur donde gastan menos.

Además, no parece haber correlación aquí entre la cantidad de gasto y la calidad de ese gasto: el número de homicidios en El Salvador y Estados Unidos es mucho más elevado que en Tailandia y Japón, por ejemplo. Pero también hay países muy seguros (Emiratos y Nueva Zelanda, por ejemplo) que gastan más que el promedio en seguridad.

Una conclusión de esta gráfica es que el presupuesto del Gobierno de Guatemala, si solo lo dedicáramos a la protección de la vida y la propiedad, no tiene porqué ascender a más del 3.5 % del producto interno bruto, una fracción del presupuesto actual (que equivale a +-12 % del PIB).

Gasto en orden público y seguridad por guatemalteco (en dólares)

Sin embargo, el gasto como porcentaje del PIB no refleja el gasto real en seguridad. ¿Cuánto gastamos per cápita en orden público y seguridad?

Hay que tener cuidado con esta observación. Primero, los salarios son mucho más bajos en Guatemala que en Estados Unidos, por ejemplo, y esto es cierto incluso si los trabajos en estos sectores relacionados con la seguridad fueran (relativamente) bien renumerados. En ese sentido, el gasto sobre el PIB nos da mejor información que otros indicadores debido al diferencial en el costo laboral de cada país. Recordemos que la seguridad, en su mayoría, es gasto en salarios (lo que algunos en Guatemala llaman “gasto de funcionamiento”, más sobre eso más adelante).

Pero, por otro lado, podríamos decir que un país rico tiene el lujo de gastar un menor porcentaje de su renta en seguridad, porque las rentas son altas. Curiosamente esto último lo podemos poner en duda, si es que la seguridad sigue siendo un servicio con poca sustitución tecnológica (alta necesidad de personas sobre automatización).

Aquí lo que más llama la atención es que incluso El Salvador gasta considerablemente más per cápita en seguridad que Guatemala (y tiene menor PIB per cápita). A la vez, es difícil mantener que la seguridad en El Salvador ha sido una maravilla y que han logrado resolver exitosamente el problema del crimen organizado y las constantes amenazas a la vida y la propiedad que sufren los ciudadanos.

Desglosemos las funciones básicas del Estado aún más

Quiero dividir las funciones básicas del Estado en sus diferentes partidas y ver cada “pilar” por separado. Si separamos el gasto en policía, defensa y cortes nos llevamos una sorpresa.

Gasto en policía

Primera conclusión: gastamos relativamente poco en policía como porcentaje del PIB (menos que la media de otros países). Solo los países escandinavos nos ganan en “austeridad” en gasto en policía, eso sí, mostrando índices de criminalidad mucho más bajos. Gastamos, en términos relativos, casi la mitad (0.7 %) de lo que gasta España en seguridad (1.2 %), por ejemplo.

Gasto en justicia

La segunda conclusión se refiere al gasto en cortes de justicia: Guatemala lidera la tabla de gasto en justicia. Esto no deja de llamar la atención después de las constantes llamadas a “fortalecer la justicia”, principalmente, en su momento, por la CICIG.

Aquí es notable el “lado feo” de la carrera judicial: desvincular nombramientos de la política ha fortalecido la capacidad de extraer recursos del Estado porque los actores son más estables, es decir, se saben organizar más eficientemente con una meta en común (extraer más recursos). Los actores dentro de la institución comparten la necesidad de maximizar la extracción de fondos: empieza una profesionalización de búsqueda de rentas interinstitucional.

Esta búsqueda de renta es visible en el presupuesto del Organismo Judicial (datos del 2018). La mayor parte del presupuesto (casi un 55 %) se destina a lo que dentro de una empresa se denomina overhead, o gastos burocráticos:

Es curioso que dentro de la rama de la tradicional triangulo de seguridad (ejército, policía y cortes), el gasto en cortes como porcentaje del PIB es en Guatemala (después de El Salvador) el más alto de una lista muy larga de países.

En países como Suecia y Suiza, las cortes cuentan con la mitad del gasto relativo que en Guatemala.

Gasto en defensa

Tercera y última conclusión: vemos que el presupuesto de Guatemala apenas tiene asignado el 0.3 % del PIB a la defensa. Eso, incluso en términos relativos, es entre 10 y 11 veces menos que el gasto en defensa en Estados Unidos. La cifra es también minúscula en comparación con los países europeos, que gastan entre 0.9 % y 2 % del PIB en defensa. Guatemala gasta significativamente menos en defensa que otros países.

Todo eso mientras que el Ministerio de Defensa maneja varias funciones claves para el orden público, entre ellas, la policía militar, special ops, y (en parte) operaciones antinarcóticos. Estas funciones son clave en operaciones contra el crimen organizado y sostienen, en parte, el orden público.

Conclusiones sobre el gasto destinado a las funciones básicas del Estado

Conclusiones:

• Guatemala gasta relativamente menos en policía que otros Estados
• Guatemala gasta relativamente mucho más en justicia que otros Estados
• Guatemala gasta relativamente muchísimo menos en defensa que otros Estados

Aumentar el presupuesto destinado a defensa y policía, para cumplir con las funciones básicas del Estado de Guatemala, no requiere un presupuesto nacional mayor al 4.5 % del producto interno bruto (PIB).

Es decir, el Estado de Guatemala tiene recursos más que suficientes para atender a estas funciones básicas, incluso para tener una presencia adecuada dentro de todo territorio guatemalteco.

Infraestructura: ¿cuál es el papel del Gobierno?, ¿cuánto del Presupuesto le dedica?, ¿cuánto debería dedicarle?

Cuando pensamos en el término “infraestructura”, típicamente pensamos en carreteras, puertos y aeropuertos. Pero infraestructura también puede incluir la red eléctrica o el cableo de Internet, entre muchas otras posibilidades. Las preguntas relevantes aquí son:

• ¿Qué parte de la inversión en infraestructura debe ser privada y qué parte pública?
• ¿A qué nivel de Gobierno o a qué escala se debe dar la inversión en infraestructura?

El financiamiento privado en infraestructura es más eficiente

Primero, es mucho más eficiente usar financiamiento privado que financiamiento público para proyectos de infraestructura. El financiamiento privado implica la posibilidad de usar capital ajeno (incluyendo capital extranjero), lo que a su vez implica que no hace falta un esfuerzo extra por parte de los contribuyentes guatemaltecos. La inversión pública como porcentaje del presupuesto sería mucho menor si usáramos más financiamiento privado. En algunas ocasiones, menos es más.

El miedo a pagar más caro el uso de infraestructura privada que el uso de la infraestructura pública carece de fundamento. La falacia aquí es simple: la infraestructura, para ser rentable, solo sirve si es utilizada. La infraestructura privada solo será utilizada si el precio por su uso es razonable para atraer un buen volumen de usuarios.

En cualquier caso, la infraestructura nunca es gratuita: se puede pagar por ella a través de impuestos, o a través de su uso.

Además, como muestra la experiencia estadounidense, la inversión pública en infraestructura bajo la idea que esta siempre va a ser un beneficio neto (que excede el corto de oportunidad, es decir, todo lo demás que se podría haber hecho con esos recursos, incluso si se mantuviera en las manos del público) es simplemente un mito. Esto es debido al hecho de que los criterios para elegir el tipo de inversión pública no aseguran que esta va destinada a los proyectos más urgentes que cubran las necesidades de los guatemaltecos.

Los proyectos de infraestructuras a niveles de Gobierno más bajos son más eficientes

Segundo, es absurdo suponer que el Gobierno central debe asumir por completo la tarea de organizar la infraestructura nacional. Aquí un buen principio es que la inversión en infraestructura se debe dar al nivel más local posible.

Por ejemplo, en Estados Unidos la inversión neta por parte del Gobierno federal solo representa 0.7 % del PIB; la gran mayoría de la inversión pública en infraestructura es estatal, municipal o incluso por condado. Simplemente asumir que el Gobierno central debe aguantar todo el gasto en infraestructura es erróneo, además peligroso, porque mayor centralización implica mayores posibilidades de corrupción.

Gasto en infraestructura

Ahora, ¿cuánto asignamos en el presupuesto a la infraestructura del país y cómo se compara ese monto con otros países?

Ya que los datos de este rubro son difíciles de coleccionar o conseguir, decidí usar la inversión pública (neta) en activos no financieros por parte del Gobierno central del Banco Mundial. Estos datos son previos a la expansión del presupuesto durante la pandemia por la actual administración guatemalteca.

Aquí podemos apreciar el hecho de que el nivel de inversión pública de Guatemala está dentro de un rango promedio en la región. En este rubro tampoco parece que existan grandes deficiencias en el nivel de gasto. En la medida que vaya ganando aceptación la idea de generar alianzas público-privadas (bien planteadas), podrá aumentar la inversión en infraestructura sin necesidad de mayor gasto público.

Aquí es importante mencionar que, en México, la mayor parte del gasto en infraestructura es a niveles de Gobierno más descentralizado. Como mencioné, lo mismo pasa en Estados Unidos, donde apenas el 0.7 % del gasto gubernamental en infraestructura viene del Gobierno federal.

Sería interesante imaginar una Guatemala donde se den más proyectos de infraestructura a nivel local, donde la municipalidad cobre por uso (y se evite que sea considerado el cobro como un impuesto y se declare inconstitucional).

Redistribución de rentas: ¿qué tan grande debe ser el Presupuesto?

Podemos preguntarnos: sabiendo que para las funciones básicas del Estado se requiere +- 4.5 % del PIB, y para infraestructura +- 2.5 % del PIB (un total de 7 % sobre el PIB), ¿qué tan grande debe ser el Presupuesto General del Gobierno de Guatemala?

Debemos destacar que el resto del gasto es puramente redistribución de rentas. Las personas suelen comprar servicios educativos, de salud, etcétera, tal como compran otros servicios. La lógica detrás de subsidiar estos servicios es primordialmente redistributivo: personas que no tienen el poder de compra lo reciben del Estado, o lugares donde no hubiera sido rentable generar ciertos servicios, reciben el beneficio del subsidio (los usuarios viajarán una menor distancia hacia estos servicios, hecho que en sí mismo se puede considerar redistributivo).

Ahora bien, ¿cuánto se debe gastar en estos dos rubros importantes: salud y educación?

No hay mucha claridad al respecto.

Mayor gasto en salud y educación no implica mejores resultados

Primero, mayor gasto no implica mejores resultados. De hecho, el USAID realizó un informe que muestra una ya clásica deficiencia de los gobernantes para entender la realidad guatemalteca. Hace algunos años se cerró el exitoso programa PRONADE (un programa de educación primaria que mostraba mejores resultados que las escuelas públicas).

PRONADE logró un incremento de 26 % en escolarización (educación primaria) y, según el mismo USAID, el costo por alumno era más de 20 % inferior en PRONADE que en las escuelas públicas.

Desde que los políticos destruyeron el programa PRONADE, el gasto en educación ha subido, pero la escolarización y la calidad de la educación se ha deteriorado. Esto ocurre porque servicios como educación y salud, si son públicos y centralizados, son víctimas fáciles de sindicatos públicos.

Esta es claramente una discusión que va más allá del presupuesto, pero está íntimamente vinculado al incremento del mismo sin mejora en la calidad o cantidad de servicios públicos.

El Estado no tiene porqué proveer servicios de salud y educación, incluso si redistribuyera renta

Segundo, el gasto en estos rubros no significa que el Estado deba brindar directamente estos servicios. Por ejemplo, en Suecia, los compradores de servicios educativos (padres) reciben vouchers (cheques), y con estos vouchers pueden comprar servicios educativos en escuelas privadas.

De igual modo, los hospitales en Alemania son completamente privados, con ánimo de lucro, y el Gobierno redistribuye renta, de una u otra forma, para que enfermos pueden acceder a ellos. En lugar de incrementar el presupuesto en estos rubros y, esperando que pase un milagro, mejoren los servicios, es una mucha mejor idea entregar vouchers a los usuarios de estos servicios y no incrementar el presupuesto. Esto mejora el acceso a y la calidad de estos servicios sin necesidad de mayor presupuesto.

¿Qué porcentaje de gasto público sobre PIB es “óptimo”?

Tercero, esta discusión está vinculada a las discusiones macro sobre que “porcentaje de gasto público sobre PIB” es el “optimo”. Sin embargo, estas discusiones carecen de fundamento sólido. Algunos dicen que debe ser 25 %; otros dicen que debe ser 20 %; pero el criterio científico brilla por su ausencia, son puras arbitrariedades.

Gasto estatal socialmente negativo

Cuarto, algunas funciones que el Gobierno lleva a cabo hoy por hoy generan un valor sumamente negativo. Por ejemplo, una parte del Presupuesto asignada al Ministerio de Salud (MSPAS) restringe la libre importación de bienes al país. Esta actividad no solo nos cuesta dinero a los contribuyentes (pagar burocracia), también causa un mayor costo de vida para todos los guatemaltecos (incremento costos).

Un presupuesto muy elevado es una fuerte amenaza para las posibilidades de Guatemala de desarrollarse

Lo que si queda claro es que los Estados con un gasto público muy elevado (de 35 % sobre el PIB para arriba, por poner un límite arbitrario) dejan de crecer. No es fruto de la casualidad que en muchos países europeos ya podemos hablar de una, o incluso dos, «décadas perdidas» (décadas en las cuales el ingreso familiar disponible ha caído o no ha crecido).

Algunos estudios, a grandes rasgos, dicen que el nivel óptimo de gasto público es 19 % de PIB, en base a la experiencia en Estados Unidos de 1960 a 1990 (un periodo de alto crecimiento). Sin embargo, en Estados Unidos este gasto está dividido entre el Gobierno federal, estatal y los Gobiernos locales. Más de la mitad de este gasto (9.5 % del PIB) viene de Gobiernos locales. En la medida que los guatemaltecos gasten este dinero no en sus Gobiernos locales, sino en comunidades y grupos locales, deberíamos ya estar por esos mismos rangos, o incluso encima.

Más importante, como decía el economista Ludwig von Mises, estos son datos meramente «históricos». Los economistas que se dedican a medir estas cosas realmente han aportado algo interesante a la historia económica, pero no han aportado ninguna receta mágica para que los países en vías de desarrollo salgan de la pobreza. No se puede deducir una «ley de hierro» de la experiencia estadounidense, porque variarán las circunstancias, la cultura, la época, las tecnologías disponibles, etcétera.

Otro tema es el desfinanciamiento del presupuesto que sí se puede abordar concretamente. Desde UFM Market Trends, especialmente mi colega Daniel Fernández, hemos advertido que los déficits fiscales en exceso producen grandes riesgos para un país. Por lo cual queda claro que cualquier presupuesto que implique un aumento en exceso de la deuda pública es un presupuesto demasiado grande.

Por último, otra discusión de poco sentido: “gasto de funcionamiento” versus “gasto de inversión”

Cada vez que se discute el presupuesto en Guatemala, se repite la idea que el incremento en gasto es meramente gasto de funcionamiento, y no gasto de inversión, y que esto es muy negativo. Esto coincide con la existencia de una regla fiscal débil y sin dientes. Esta regla fiscal prescribe que cualquier déficit fiscal no se debe destinar únicamente a financiar “gastos de funcionamiento”.

Esta distinción popular, y muy guatemalteca, es curiosa, ya que gran parte del funcionamiento del Estado cuando ejerce sus funciones básicas, consiste en personal, y, por lo tanto, en salarios. Un Estado pequeño realmente no hace mayores inversiones, porque deja los recursos en manos de sus ciudadanos para que ellos las hagan por su cuenta. Incluso en países con mayor redistribución de renta, es claro que funciona mejor entregar el dinero a los destinarios (por ejemplo, subsidios a padres con niños en edad escolar) para que ellos compren su educación en el mercado (como hemos mencionado el ejemplo de Suecia más arriba).

Por tanto, un Estado pequeño apenas tendría gasto de inversión, porque esta importante tarea lo dejaría en manos del sector privado. No habría “gastos de inversión” en ladrillos y equipo, porque es el sector privado que mejor puede tomar estas decisiones gracias al ánimo de lucro (y a las posibles pérdidas).

Lo que se quiere decir es que es necesario evitar el gasto en burocracia y puestos de trabajo inútiles, no el número de policías o jueces en sí. En principio, no queremos menos policías en las calles, pero si queremos evitar el enésimo consultor que hace un reporte que nadie va a leer y a nadie le va a servir. De hecho, un estudio sobre la corrupción en la Unión Europea concluyó que la mayor corrupción se encuentra en programas de capacitación y consultorías al Estado. Estas áreas no son fácilmente fiscalizables (como una carretera) y, por lo tanto, se debería minimizar la realización de este tipo de actividades.

Lo que se debería de proponer es limitar el gasto en consultorías al Estado, creación de subdepartamentos, y aumentos generales en la burocracia, no en “gastos de funcionamiento” en general.

Conclusiones

En fin, mis conclusiones sobre el presupuesto general:

• No se necesita un mayor presupuesto para atender a las funciones básicas del Estado, es una cuestión de reasignar y priorizar
• Parecen estar subfinanciados el Ministerio de Gobernación y de Defensa, sobrefinanciado el Organismo Judicial
• Se debe priorizar y fomentar la inversión privada y el gasto local, no el gasto centralizado cuando este sea puramente redistributivo
• El Estado en sí no es “demasiado pequeño” para mantener el orden público en Guatemala o para tener una presencia adecuada en todo su territorio
• Atender las funciones básicas del Estado es “gasto de funcionamiento” y no “gasto de inversión”, entonces esta distinción no siempre es muy informativa para el análisis.
• El Estado debe asegurar que el “gasto de inversión” se mantiene en manos privadas, incluso si redistribuyera renta
• Un presupuesto sano es un presupuesto equilibrado: uno en el cual los ingresos son iguales a egresos

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