¿Más o mejor fiscalidad?, ¿qué necesita Guatemala?

Durante los meses de marzo y abril hemos seguido con especial interés la estrategia del Gobierno de Guatemala en materia fiscal para hacer frente a COVID19. El énfasis del Ejecutivo ha sido disponer de los recursos necesarios con la máxima rapidez.

Hasta ahora, los mecanismos utilizados para alcanzar este objetivo han sido la ampliación presupuestaria por medio de emisión de bonos del tesoro y la monetización directa de esos bonos por parte del Banco de Guatemala. Si bien es cierto que varios gobiernos alrededor del mundo han optado por acciones similares, evidenciando así la fortísima propensión de los agentes políticos a aplicar este tipo de medidas, es justo y necesario no dejar de advertir que una política fiscal realmente efectiva en el largo plazo debe implementar gestiones concretas para minimizar el impacto fiscal y mantener las cuentas públicas en un estado sostenible y saludable.

Al día de hoy, no obstante, no parece existir un esfuerzo claro por parte del Gobierno de Guatemala para recortar gastos a pesar de que es altamente probable que el ingreso fiscal en 2020 disminuya considerablemente[1]. La perspectiva de la economía post COVID19 no es alentadora, y es menester comenzar a adecuar (en 2020) el presupuesto para hacerle frente de mejor manera al difícil escenario de los próximos años.

El autor pretende aportar al debate nacional sobre este tema tan importante, pero considera preciso comenzar por aceptar que el gasto del gobierno es una cuestión demasiado grande y compleja como para ser abarcada en su totalidad en un artículo de estas características. El enfoque, entonces, será analizar y determinar estrategias, criterios y protocolos generales que permitan optimizar el gasto público con mayor audacia y efectividad.

Estrategia 1 – Analizar el presupuesto en términos del cómo y no el por qué.

Se propone estudiar el presupuesto por renglón de gasto cómo una mejor oportunidad para comprender como optimizarlo, en oposición al esquema tradicional por entidad y programas. La causa para destinar un recurso puede ser noble, pero esto no significa que el recurso este ejecutado de forma idónea en términos de idoneidad, utilidad, o incluso prioridad.

Para ilustrar esta propuesta conviene aplicarla a un ejemplo concreto. “Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo” destina aproximadamente.1,500 millones, “Defensa Nacional” unos Q2,600 millones, e incluso que un rubro tan importante como “Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda” presupuesta Q6,000 millones. A grandes rasgos, estas entidades son todas muy importantes, y reciben mucha menos dotación presupuestaria que rubros más grandes como “Educación” (Q.16,716 millones) y “Salud Pública y Asistencia Social” (Q.8,337 millones).

¿Qué cantidad es mucho o poco dinero en un país tan pobre como Guatemala? La respuesta a esta pregunta no resulta obvia observando el presupuesto desde este ángulo.

Sin embargo, el lector se sorprenderá al percatarse de que poco más de Q.4,770 millones se destinan al renglón de “Complementos específicos al personal permanente” a lo largo de todos los ministerios; o que Q.3,786.8 millones se asignan al renglón de “Derechos escalafonarios.” Ninguno de estos renglones de gasto constituye parte del pago de salarios base per se. Los derechos escalafonarios son específicos al conjunto de maestros y también constituyen en gran medida complementos salariales.

Lo anterior es una doble ironía, considerando que también existe el renglón “Complemento por antigüedad al personal permanente” que destina Q593 millones anuales a lo largo de toda la jerarquía pública. ¿No es cierto que contrastar los montos presupuestarios tomando en cuenta este ángulo de referencia nos permite distinguir con mayor claridad el destino del gasto público?

Lo que el ejemplo anterior realmente demuestra es que es posible observar áreas concretas del presupuesto en un orden de magnitud de miles de millones, e incluso hacer cambios en estas, sin poner en riesgo o afectar sobremanera el funcionamiento de una sola entidad de forma parcial, arbitraria y/o subjetiva. En efecto, determinar que el Ministerio de Defensa Nacional no es necesario, para así ahorrar Q.2,600 millones, sería una locura administrativa.

Pero en cambio, implementar protocolos para adecuar el gasto con respecto a toda la clase de “complementos” mencionados a lo largo de todos los rubros, daría lugar a una política pública equitativa, objetiva, e incluso mucho más efectiva. Es decir, ahorraríamos más en el conjunto sin afectar terriblemente cualquiera de los elementos individuales.

En busca de más formas de contrastar magnitudes del presupuesto para afinar el cuadro de referencia, es conveniente observar el subgrupo de gasto “Otras prestaciones relacionadas con salarios.” El renglón de gasto “Aguinaldo” constituye Q.1,697.7, “Bono 14” Q1,326.6 millones, y “Otras prestaciones” Q.114.4 millones. El autor quisiera destacar la pavorosa incongruencia de que los montos totales por las prestaciones sean mucho menores que los montos en los renglones de gasto por “complementos” discutidos en la Tabla 2.

En vista de que la totalidad de empleados públicos permanentes disfrutan del Aguinaldo y Bono 14 por ley, es difícil comprender por qué tanto dinero se destina a complementos salariales que no tienen la misma estricta garantía legal de distribuirse hacia todos los empleados públicos de forma proporcional. Recordemos que tan solo el Aguinaldo y Bono 14 constituyen aproximadamente dos salarios base adicionales para cada trabajador.

Es muy probable que este caos presupuestario pueda ordenarse (y optimizarse) en caso de haber suficiente voluntad política del organismo ejecutivo y del legislativo.

Los ejemplos anteriores han sido en su mayor medida ilustrativos y ciertamente no cubren la totalidad de rubros y renglones de gasto que deben analizarse. Al mismo tiempo, los montos dentro de los cuales pueden hacerse mejoras no acarrean las magnitudes necesarias para hacer frente al déficit de hoy, y mucho menos al déficit previsto post COVID19 [2].

No obstante, se espera poder convenir una estrategia y un paradigma que permitan orientar el diseño de mejores políticas públicas fiscales hacia el futuro. Si bien es poco probable que alcancemos a recortar al nivel requerido, es imperioso hacer lo posible para optimizar al máximo el destino de los recursos.

Estrategia 2 – Procurar que más individuos tributen, pero que paguen menos y produzcan más.

El ingreso fiscal de un país muy pobre será relativamente pequeño, aunque tribute (o pudiese tributar) una buena parte de las rentas de las empresas y ciudadanos. El caso de Guatemala es un interesante objeto de estudio en este área: a pesar de que a primera vista la fiscalidad del Estado de Guatemala, medida por la presión fiscal, pudiera parecer pequeña para los legos en la materia, si analizamos el esfuerzo que el contribuyente tiene que realizar en relación a su renta (esfuerzo fiscal), lo que se exige al contribuyente guatemalteco probablemente es más de lo que puede soportar [3].

Son varias las razones por las que la carga tributaria es tan pesada a pesar de que el ingreso per cápita es tan bajo. En primer lugar, el autor considera que la tasa inusualmente alta de informalidad es la receta perfecta para ponernos en esta situación: solamente de 3 de cada 10 guatemaltecos son sujetos activos de impuestos[4].

El Estado de Guatemala es sostenido por una minoría de guatemaltecos en el sector formal que producen la mayor parte del PIB (e ingreso fiscal). Tanto por el desarrollo de Guatemala como por una mejor salud fiscal del Gobierno, urge hacer entender a la sociedad que no es saludable continuar con la enorme y estancada tasa de informalidad a la que nos hemos acostumbrado.

En otras palabras, para incrementar el ingreso fiscal de la forma equitativa, hemos de extender la base tributaria, incorporando a la mayoría de los ciudadanos que no tienen la ocasión de trabajar en la formalidad sin cargar aún más a quienes ya soportan un esfuerzo muy alto a la hora de tributar.

La cuestión sobre cómo atender el problema de la informalidad, sin embargo, tiene muchas ramificaciones. Investigadores han determinado que la falta de oportunidad laboral formal es producto de la falta de empresas privadas legales en Guatemala. Parece una relación obvia, pero en la agenda política guatemalteca no parece haber espacio para mejorar este indicador.

Guatemala cuenta con una estructura impositiva que no favorece la empresarialidad, con esquemas tributarios que no reconocen la necesidad de implementar créditos fiscales por pérdidas; existen impuestos anti-económicos como el ISO, que afectan la capitalización de actividades productivas que aún no han iniciado; tasas de ISR poco competitivas en un país con condiciones ya de por sí poco favorables para la inversión; salarios mínimos no vinculados a las capacidades productivas de la población; prestaciones laborales que constituyen el equivalente a impuestos al trabajo, por no dar al trabajador la libertad de elegir cómo ahorrar su propio dinero, etc…

Muchos señalan la falta de mano de obra calificada y bajos estándares educativos como la causa principal de la falta de crecimiento de empresas privadas legales en Guatemala. Ciertamente, el problema es multicausal. De todas formas, el autor insiste que hemos de recordar que los indicadores de inversión y acumulación de capital en Guatemala son inusualmente malos desde casi cualquier ángulo que sean analizados, desde hace ya mucho tiempo.

Muchos otros países, otrora pobres, han logrado mejorar tales indicadores y han logrado alcanzar milagros económicos en las últimas décadas[5], sin necesariamente transformar a su población entera en técnicos y profesionales primero (una vía poco asequible).

Por tanto, si procuramos implementar políticas fiscales que faciliten la empresarialidad, estaremos abriendo una puerta al aumento a largo plazo del ingreso fiscal en términos absolutos a través de aumentos reales en la productividad del país. La economía guatemalteca sólo le hacen falta estructuras como esta para reducir con crecimiento la larga distancia que hay entre su desarrollo actual y el potencial.

A modo de ejemplo el autor de este artículo sugirió hace unas semanas un sistema tributario por distribución de utilidades (“cash-flow taxation”),que considera un esquema superior para favorecer la empresarialidad e inversión en Guatemala[6].

Conclusión

El autor espera que este ensayo sirva como un recurso general de análisis para orientar el diseño de estrategias, criterios y protocolos generales de política pública con respecto al manejo y sostenibilidad de las finanzas nacionales. Cualquier implementación en la práctica requeriría de estudios más extensos para adecuar a la realidad, pero al final del día son los principios lógicos y generales, los que deben orientan el norte de los detalles prácticos.

No obstante, aunque se implementaran las estrategias aquí sugeridas, se advierte que el agujero fiscal que se está acumulando es tan grande que es prácticamente imposible evitar el crecimiento del déficit en este ejercicio. Si tenemos en cuenta la súbita caída de las remesas[7], las ampliaciones presupuestarias y el impacto de la futura recesión económica en los ingresos, el panorama fiscal va a requerir decisiones audaces.

Lo perfecto es enemigo de la bueno. Ahora es el momento de buscar medidas que nos permitan mejorar en la medida de lo posible el escenario económico en el que nos desenvolveremos los guatemaltecos.  Es imperioso, por tanto, realizar esfuerzos ahora para poder sobrellevar los retos del corto y el mediano plazo, y sentar desde ya las bases del camino al desarrollo de largo plazo.

Aviso legal: el análisis contenido en este artículo es obra exclusiva de su autor, las aseveraciones realizadas no son necesariamente compartidas ni son la postura oficial de la Universidad Francisco Marroquín.

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[1] Guatemala amplió su presupuesto por casi Q20,000 millones en 2020. Colegas en UFM Market Trends se han dado a la tarea de analizar el impacto de esta ampliación por el lado de la estabilidad presupuestaria.

[2] Considerando el déficit original presupuestado (36%), el déficit causado por las ampliaciones (33%), y la caída en los ingresos esperada por recesión (12%), se prevé con alta probabilidad que el agujero fiscal total sea del 80% al finalizar 2020 (equivalente a Q48 mil millones).

[3] En una luz más técnica, colegas en UFM Market Trends se han dado a la tarea de explicar con bastante detalle por qué la relación entre PIB per cápita y presión fiscal sufre también de la paradoja estadística de Simpson (relacionada al potencial error derivado de analizar grupos de datos de forma agregada cuando en realidad las observaciones en cuestión pertenecen a diferentes categorías). Se genera así confusión sobre cómo determinar las tasas impositivas ideales en grupos de países pobres mientras se intenta compararlas con las prácticas de países ricos.

[4] Según la última ENEI, alrededor del 70% de la población económicamente activa labora en el sector informal de la economía. Sin embargo, este dato se ha mantenido tan estancado a lo largo de los últimos años que está cerca de ser un punto de cultura general.

[5] Países como Chile, Costa Rica, Irlanda y Singapur (similares a Guatemala culturalmente y/o en tamaño) son buenos ejemplos de cómo mejoras en los indicadores de inversión, ahorro, capitalización privada y (consecuente) crecimiento de la empresarialidad se han visto acompañados de mejoras considerables en la productividad y bienestar de los habitantes en el tiempo. Irlanda y Singapur, particularmente, son buenos ejemplos de milagros económicos de las últimas décadas. Anteriormente, la sección 4 del informe especial de inversión de UFM Market Trends detalló estos casos de estudio comparados con Guatemala en esta área de análisis.

[6] Un sistema tributario “cash-flow” procura premiar la productividad y acumulación de capital a través de tasas bajas o nulas a la reinversión y el ahorro, mientras concentra los impuestos en el consumo y la distribución de utilidades.

[7] De acuerdo con datos del Banco de Guatemala y el Mercado Institucional de Divisas, el crecimiento de las remesas cayó en aproximadamente un 20% contrastando el mes de abril con enero de 2020.