Optimizar calidad o cantidad del gasto público: ¿Qué es más importante y cómo lograrlo?

En matemáticas, la palabra “optimizar” significa seleccionar el mejor elemento entre un conjunto de alternativas en base a un criterio específico. En términos generales, “optimizar” se refiere a la acción de resolver una situación de la manera más eficiente. Por tanto, si nos referimos a la optimización del gasto público, tal concepto es contingente al criterio de optimización. Esta simple aseveración implica más complejidades al debate político y económico en el área fiscal de las que son aparentes a primera vista.

Un reporte del Banco Mundial ha analizado la calidad del gasto público de Guatemala^[1]. Entre las principales recomendaciones, se sugiere que “el gasto público en educación y salud no beneficia a las regiones con las mayores necesidades.” Según el reporte, se destaca que “algunos programas de educación llegan a áreas pobres (como, por ejemplo, el programa de comidas escolares)”, mientras que “otros se concentran en áreas urbanas y semiurbanas (como, por ejemplo, los libros de texto)”.

El mismo reporte del Banco Mundial critica la calidad del gasto del sector salud bajo la misma línea. Se señala que “existe una alta concentración de gastos públicos en los departamentos de Guatemala, Sacatepéquez y Santa Rosa”. El reporte comenta que tal hecho refleja que “salud sigue siendo un sector centralizado y que sus gastos siguen siendo registrados en la capital (donde se ubica el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social)”.

El reporte enfatiza disparidades en la distribución, señalando que “las asignaciones del gobierno central tienden a favorecer desproporcionadamente ciertas áreas geográficas que no son las más necesitadas en términos de pobreza e indicadores sociales”. Entre varias recomendaciones, el reporte recalca que se “necesita mayor información para mejorar la calidad del gasto y evaluar adecuadamente la distribución del gasto público”, y sugiere que “aumentar la orientación hacia resultados del presupuesto podría ayudar a asegurar que los recursos están alineados con las prioridades sectoriales”.

Aunque optimizar la calidad del gasto es pertinente, es ilógico esperar lograr la misma calidad de servicios públicos en educación, salud, seguridad ciudadana y otros sectores de un país rico en un país pobre. Un grave error entre analistas es asumir que Guatemala tiene malos servicios públicos por la corrupción o incompetencia de sus autoridades. Guatemala tiene servicios públicos precarios principalmente porque es un país pobre.

No puede ser de otra forma. El gasto en salud per cápita de Dinamarca (aprox. $4663 público; $5568 total) es similar al ingreso per cápita de Guatemala (aprox. $4620)^[2]. En el año 2000 Corea del Sur invertía 3.9% de su PIB (aprox. $483 per cápita) en salud (gasto público y privado) mientras Guatemala invertía 5.7% de su PIB (aprox. $84 per cápita); hoy Corea del Sur invierte $2543 per cápita con el 7.6% de su PIB mientras que Guatemala invierte $260 per cápita con el mismo 5.7% de su PIB. Chile, con una población de tamaño y características similares, era tan pobre como Guatemala en 1970, pero gracias a su mayor ritmo de crecimiento económico, hoy Chile invierte $1456 con el 9.1% de su PIB (en el año 2000 Chile invertía en salud $357 per cápita con el 7% de su PIB) ^[3].

Lo anterior no es una idea descabellada. Países ricos no solo pueden invertir mayores porcentajes de su riqueza en servicios (de forma pública y/o privada), sino que también tales porcentajes implican mayores magnitudes absolutas. Pero es necesario dar a entender al lector lo estancado que se encuentra el crecimiento económico de Guatemala. No es una situación normal.

A pesar de que los países pobres tienden a mostrar tasas de crecimiento mucho mayores, Guatemala muestra cifras sostenidamente por debajo del 5% de crecimiento anual desde hace más de 30 años. Durante el apogeo de sus milagros económicos, países como Chile y Corea del Sur sobrepasaron el 10% de crecimiento durante años^[4]. Estos países solían ser tan pobres como Guatemala. Cualquier caso similar, casi necesariamente, refleja las mismas diferencias.

Hay quienes afirman que Guatemala necesita gastar más para alcanzar la prosperidad. No se dan cuenta que la prosperidad económica es necesaria para darse el lujo de pagar cualquier piñata social después. La desafortunada ironía es que tales personas tienden a fomentar políticas que entorpecen el desarrollo económico.

Entre tales políticas erróneas se encuentra el vicio de buscar maximizar la cantidad actual del gasto público. En el reporte de UFM Market Trends Guatemala S2 2020, se hizo ver que Guatemala cerraba el año con un déficit fiscal por encima del 40% de los ingresos fiscales (a diferencia de 20% en 2019) y una deuda oficial pública cercana al 300% de los ingresos fiscales (a diferencia del 236% en 2019). Es difícil contradecir que esta propensión existe por otros motivos más que políticos: el agente político busca satisfacer la percepción de las masas gastando dinero que no es de él y por el que no tiene que responsabilizarse después.

Por el contrario, minimizar la cantidad del gasto público merece ser un fin político importante en sí mismo. El criterio de optimización en este caso demanda no sólo considerar las externalidades positivas de la inversión pública, sino también el bienestar de las futuras generaciones de guatemaltecos a las cuales estamos endeudando irresponsablemente. Sin garantías de que la calidad de las inversiones es óptima, estamos tirando el dinero de nuestros hijos y nietos a costa de su futura prosperidad (y potencial de crecimiento económico).

En todo problema de optimización, hay dos subproblemas: Qué optimizar y cómo optimizarlo. Esto es difícil en matemáticas e ingeniería y no es una cuestión trivial en política y economía. Meses atrás, el autor de este artículo abordó diferentes estrategias para aproximar este problema. (Se destacó concentrar el análisis del presupuesto en términos de los renglones comunes y permanentes a lo largo de todas las entidades y programas). No es una solución. El nivel de complejidad del presupuesto de un país es imposible de cubrir en un artículo de esta clase.

Pero puede usarse el sentido común. Guatemala se acerca a una situación en la que es urgente debatir la posibilidad de una regla de oro presupuestaria. Una regla de oro presupuestaria (también conocida como un límite constitucional del déficit o enmienda de presupuesto equilibrado) es una regla constitucional que requiere al gobierno no gastar más de lo que ingresa.

Un caso ejemplar es Alemania. En el año 2009, la constitución alemana fue enmendada para introducir el Schuldenbremse (“freno a la deuda”). La regla de oro presupuestaria alemana exige que los ingresos y gastos del Estado estén equilibrados^[5]. También prohíbe que el endeudamiento exceda los gastos por inversiones previsto en los presupuestos del mismo año^[6]. La disposición constitucional cuenta como excepciones los desastres naturales y las fuertes crisis económicas: Alemania cerró el año crisis de 2020 con un déficit del 4.2% sobre el PIB (equivalente al 8.9% del ingreso fiscal)^[7]. El porcentaje de su gasto público a causa del coronavirus (tanto sobre PIB como sobre ingreso fiscal) fue, sin embargo, de los más altos del mundo. Esto fue así gracias a los superávits de años anteriores. Parece ser que el ahorro es un mejor fondo contra emergencias que la tarjeta de crédito.

Conclusión

A la primera pregunta del título (¿nos centramos en la calidad o cantidad de gasto público?), la respuesta es que ambas variables son importantes. El matiz crucial, sin embargo, es que el efecto de optimizar la calidad del gasto es inútil en relación a la importancia de procurar un desarrollo económico sólido en un país tan pobre como Guatemala. En la medida que el vicio del gasto público entorpezca lo segundo, más nos valdría no gastar en piñatas sociales que aún no podemos darnos el lujo de pagar. Ahorrar es una virtud que procura la prosperidad de las futuras generaciones tanto a nivel familiar a nivel país.

A la segunda pregunta del título, la respuesta del autor es aplicar el sentido común. Para disciplinar fiscalmente a los irresponsables políticos guatemaltecos hemos de quitarles nuestra tarjeta de crédito. Al igual que como hacen los guatemaltecos en sus hogares, se recomienda gastar menos de lo que se ingresa, con la excepción de emergencias verdaderas que ameriten el endeudamiento.

Aviso legal: el análisis contenido en este artículo es obra exclusiva de su autor, las aseveraciones realizadas no son necesariamente compartidas ni son la postura oficial de la Universidad Francisco Marroquín.

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^[1] El reporte del Banco Mundial se titula “Hacia una mejor calidad del gasto: revisión del gasto público en Guatemala”.

^[2] Datos para Dinamarca de indicador de gasto de salud de ODEC.

^[3] Datos para Chile y Corea del Sur del Banco Mundial provenientes de la base de datos de gasto global en salud de la OMS.

^[4] Datos de archivos de cuentas nacionales del Banco Mundial y ODEC.

^[5] Artículo 110 (presupuesto federal y ley del presupuesto) de la constitución de Alemania.

^[6] Artículo 115 (endeudamiento) de la constitución de Alemania.

^[7] Datos oficiales de Statistisches Bundesamt (Destatis).