Instituto Guatemalteco de Seguridad Social: ¿Beneficio o costo para los trabajadores?
El decreto 295-1946 da origen a lo que comúnmente llamamos IGSS en Guatemala. El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) se funda en una época en la que los países aledaños a Guatemala también erigen sus institutos de seguridad social; en 1941 Costa Rica; en 1943 México; en 1949 El Salvador. En la siguiente década, Nicaragua y Honduras también fundarían su instituto de seguridad social.
De los considerandos y justificaciones que se dejan expresados en el decreto 295 se desprenden ciertos ideales, ciertos prejuicios y algunas creencias. Probablemente algunos ideales están ya desgastados, algunos prejuicios se están desactualizando y quizá solo algunas creencias continúan (desafortunadamente) vigentes.
Después de 72 años, Guatemala necesita replantearse, de forma pragmática, la existencia y el funcionamiento del IGSS). En referencia al IGSS es muy común escuchar historias como que su servicio es muy malo, que atienden a destiempo las enfermedades urgentes o que se encuentra colapsado en atención. En los últimos años se destapó de nuevo (ya habían existido otros escándalos en gobiernos anteriores) un escándalo mayúsculo de corrupción.
¿Cómo evaluar la funcionalidad del IGSS en Guatemala? Se puede pensar en evaluarlo de muchas formas, pero podemos empezar viendo si cumple los objetivos para los cuales fue creado. Posteriormente, podemos evaluar su funcionamiento poniendo atención a las posibilidades reales y fácticas de la economía guatemalteca, sus necesidades y el costo real del IGSS para los guatemaltecos.
En los considerandos de la ley se dice, de forma ideológica, lo siguiente:
“Que actualmente prevalecen en Guatemala, debido al tradicional abandono de los gobiernos anteriores al de la Revolución del 20 de Octubre de 1944, condiciones de atraso y miseria social tan pronunciadas que hacen urgente e inaplazable, la adopción de medidas conducentes, a elevar en forma paulatina y sistemática el nivel de vida de nuestro pueblo”.
Este es el primer considerando del decreto. En el siguiente considerando el decreto establece la primera solución al problema de miseria y atraso: “Que ese mejoramiento se puede obtener en gran parte si se establece un régimen de Seguridad Social Obligatoria fundado en los principios más amplios y modernos que rigen la materia. Y cuyo objetivo final sea el dar por protección mínima a toda la población del país (…)”. Posteriormente continúa (después de varios considerandos más) diciendo lo siguiente:
“Que un verdadero régimen de Seguridad Social obligatoria debe aspirar a unificar bajo su administración los servicios asistenciales y sanitarios del Estado con los de los beneficios que otorgue, y a impedir el establecimiento de los sistemas de previsión, públicos o particulares, que sustraigan a determinados grupos de la población del deber de contribuir y del derecho de percibir beneficios de dicho régimen”.
Se pueden extraer de los considerandos muchos otros elementos interesantes a analizar. Pero, para este artículo (prolegómeno de un informe más amplio sobre el IGSS), únicamente analizaremos estos elementos.
Cobertura IGSS
Iniciaremos nuestro análisis en la cobertura del régimen de seguridad social. ¿Cómo ha evolucionado la cobertura del IGSS a lo largo del tiempo?
Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia con datos publicados por el INE. (Promedio 2008 – 2015)
En la gráfica 1 se puede observar la pirámide poblacional guatemalteca por quinquenios de edad. La pirámide poblacional guatemalteca pareciera ser una pirámide de un país con crecimiento poblacional constante. En teoría, estas condiciones son óptimas para un sistema de pensiones de reparto.
Gráfica 2
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de reportes y anuarios del IGSS, recolectados por equipo de estudiantes de UFM Market Trends.
En la gráfica 2, puede observarse el total de cotizantes reportado por el IGSS desde el año de 1948 hasta 2016. Se ve una clara tendencia marcada al incremento de cotizantes. El objetivo principal de la creación del IGSS fue proveer una seguridad social mínima para toda la población del país que participara en alguna posición de trabajo de industria, servicios o agricultura.
Sin embargo, para evaluar la cobertura conviene mirar mejor que parte de la población económicamente activa (PEA) está cotizando al IGSS.
Gráfica 3
Fuente: elaboración propia con datos de CELADE y del IGSS.
En la gráfica 3, se puede observar la evolución de cobertura del IGSS en relación a la población económicamente activa. Sólo se han obtenido datos de la PEA desde 1980[1]. En este rubro pareciera que el IGSS a lo largo del tiempo ha fallado en su objetivo primordial de ir paulatinamente cubriendo cada vez mayor población.
Hasta el momento, la evaluación del IGSS es negativa aun sin recurrir a las historias cotidianas del guatemalteco sobre el mal servicio, o incapacidad del IGSS para atender a la población. Es evidente que el IGSS cada vez cubre a un menos porcentaje de la población económicamente activa. En países vecinos como México, dónde el modelo es similar, se estimaba, para 2014 que el 60% de mexicanos carecía de seguridad social. En el Salvador se estima que solo el 30% de la población ocupada se encuentra cubierta por el sistema de previsión social[2]. Estos ejemplos, aunque no muestran exactamente la misma medida de la gráfica 3 de Guatemala, proveen un punto de comparación interesante entre los institutos de seguridad social que datan de la misma época. Estos modelos parecieran ser ineficaces al menos en cuanto a su pretensión de cobertura universal mínima para la población.
¿Por qué caen los cotizantes en el IGSS?
¿Qué razones pueden estar detrás de esta tendencia negativa de cobertura del IGSS?
La respuesta no parece ser tan difícil. En el artículo 39, en dónde establece el mecanismo de contribución (25% trabajador, 50% patrono, y 25% el Estado), dice al final; “las cuotas de los patronos no pueden ser deducidas de los salarios de los trabajadores y es nulo ipso jure todo acto o convenio en contrario”. En este artículo no se analizará aun el adeudo e incumplimientos de pago del Estado al IGSS. Por el momento, nos detendremos en dos puntos:
- La reducción sensible del porcentaje de la PEA cotizante en el IGSS
- La creencia de que un pago patronal sobre el trabajo puede cargarse en totalidad al patrono
Los agentes económicos son los que mejor saben cómo lidiar con sus propias necesidades. Para un trabajador (el salario promedio del cotizante es de Q.4198.00[3]) pagar el 4.83% de su salario para cubrir su cuota del IGSS, INTECAP e IRTRA, puede ser un costo excesivo. Sobre todo si luego, cuando se presenta una eventualidad, no se materializa en un buen servicio. El costo de la cuota patronal sobre el salario del trabajador actualmente es 12%. Para el empleador es económicamente igual que un impuesto sobre el trabajo. Por lo tanto, el incentivo para empleador y para el empleado está alineado para saltarse al IGSS. Si se contrata por factura, el empleador puede deducir el 12% del salario como IVA (recuperar algo, en lugar de pagarlo sin deducciones al IGSS), y el empleado puede dejar de pagar el 4.83% de su sueldo al IGSS, IRTRA e INTECAP.
El error de fondo es la creencia expresada en los considerandos de ignorar que la riqueza hay que crearla, antes de distribuirla. Los considerandos expresan que para salvar la situación de miseria y atraso del país se crea la seguridad social obligatoria. Esto presupone de forma subrepticia que la riqueza existe en el país y solo hay que distribuirla. Guatemala era en 1946 un país pobre y sigue siendo en 2018 un país pobre. Imponer más costos a las empresas y al trabajo para funcionar implica que en lugar de establecer un esquema para salir de la pobreza se constituyen mecanismos que la perpetúan. Si el lector no está de acuerdo con este análisis, siempre puede volver a ver los fríos números de la gráfica 3. Las personas no son irracionales y saben lo que les conviene.
Es momento de replantearnos la existencia del IGSS tal cual existe. Las pensiones es otro elemento importante para eliminar la pobreza en un país. Si el sistema de pensiones del IGSS sigue siendo un sistema de reparto y para el cotizante de la pensión sea una incógnita sus montos de retiro, seguirá sin funcionar. El IGSS, en su pretensión de universalidad y de no promover, ni permitir otras alternativas, previene a empresas privadas proveer sistemas de pensiones privados. Actualmente sólo el pago del IGSS está exento del impuesto sobre la renta (ISR) como pago de provisión para pensiones. Esto desincentiva al trabajador a establecer otro sistema de pensión o ahorro a largo plazo, ya que encarece relativamente las pensiones privadas. No podemos encarecer el ahorro en un país pobre.
Para finalizar, un punto básico en teoría económica es que los monopolios proveen menor cantidad de un bien o servicio a un precio más alto de lo que un mercado en competencia haría. Quizá el inicio de la solución al costo social del IGSS es simplemente desmonopolizarlo. Probablemente el ideal sería constituir una ley de seguridad social que permitiera que se constituyera un mercado competitivo de instituciones de pensiones y salud. Por el momento, el IGSS provee mayor costo para la población de Guatemala que los beneficios que brinda.
[1] Un agradecimiento especial al Lic. Fredy Gómez del Instituto Nacional de Estadística (INE) por las gestiones para obtener la información de la PEA desde 1980.
[2] Ver: https://www.animalpolitico.com/2015/01/mas-de-60-de-los-mexicanos-carecen-de-seguridad-social-es-el-derecho-social-mas-rezagado/ y https://www.elsalvador.com/noticias/negocios/353085/cifras-del-isss-no-tienen-cobertura-total-segun-bcr/
[3] Calculado a partir de los anuarios e informes del IGGS en función de la masa salarial total de los cotizantes, y el total de cotizantes para el año 2016.
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Clynton López Flores
Clynton López es profesor de la Universidad Francisco Marroquín desde 2002 en las áreas de economía y filosofía. Es licenciado en Economía con especialización en Finanzas por la Universidad Francisco Marroquín y es máster en Economía por la misma universidad, ambas Magna Cum Laude. Cursó los programas ejecutivos en Boston University sobre Managerial Economics & Corporate Finance, la Maestría en Filosofía en la Universidad Rafael Landívar (especialidad fenomenología), y el Post Grado en INCAE de Alta Gerencia. En el ámbito profesional cuenta con más de 10 años de experiencia gerencial en banca y empresas financieras tanto en Guatemala, como en California y Puerto Rico, y es miembro de la Mont Pelerin Society.
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El IGSS es un tema muy largo de discutir y es hasta irresponsable emitir un juicio sobre él con la ligereza que lo hace este señor. En el análisis hay un evidente sesgo ideológico porque es claro que la UFM es una institución para y por la élite económica del país, para quienes el IGSS ha sido una molesta piedra en el zapato porque la mayoría son dueños de empresas mono u oligopólicas (existentes y crecidas gracias a privilegios estatales) en las que han basado sus fortunas durante décadas y hasta siglos. Por tanto no tienen solvencia moral para criticar el supuesto monopolio del IGSS. A los empresarios no les preocupa que el IGSS no cumpla con los objetivos para sus afiliados, les preocupa que este exista, porque supone un gasto doloroso para ellos, ese es el punto aquí.
Gracias por su comentario. Pronto saldrán publicados otros análisis sobre el IGSS que ayudarán a la comprensión económica del fenómeno. La ley no debería de otorgar ningún tipo de monopolio a ninguna industria, ni publica ni privada.
Yo cómo San Carlista me avergüenza aceptar que Julio Cardona representa la atrasada, ignorante y resentida idiosincrasia del estudiante promedio de mi alma mater, ahora bien, considero yo, que la rigidez legislativa que regula actualmente al IGSS es en gran parte la responsable que este ente se encuentre más cerca de su ruina y a su vez arrastre a la ruina de miles de Guatemaltecos obligados a contribuir, no es descabellado pensar en la opción en la que el patrono pueda decidir que seguro brindarle a sus colaboradores y que el IGSS funcione como el ente regulador de las garantías mínimas que dichos servicios deban poseer u ofrecer, y que esta flexibilidad sea escalonada, es decir que mientras menos empleados tenga una empresa, más flexible sean las opciones de dicho patrón en escoger que servicio se ajusta más a sus posibilidades económicas y de sus empleados, de manera que la gran cantidad de trabajadores que hoy en día se encuentran marginados por dicha rigidez, al fin tengan acceso a un servicio digno. No entiendo cual es la gana de mis colegas San Carlistas de hacerse de la vista gorda al sufrimiento y zozobra del pueblo por el orgullo de no aceptar que siempre estuvieron equivocados en las cuestiones políticas- económicas. Triste.
Muchas gracias por la investigación realizada con referencia al IGSS. Por lo que leo es para un nivel medio alto de personas, pero la gran mayoría que visita no le prestan atención a su artículo coññ que evidencia la realidad, y menos el interés en leer por la posible incomprensión del artículo. Además, la conclusión es muy pobre. Pensar en una ley, con el Congreso que tenemos, no es conveniente. Desmonopolizar, con la corrupción que se ha dado en la institución, parece ambicioso, sería bueno, pero bastante imposible. No cree que lo mejor sería que todos los afiliados nos unamos para formar un solo frente, pero siendo capacitados antes sobre las obligaciones del Instituto. Hay temas que urge tratar como el aumento a 240 cuotas, 20 años de estar aportando, la injusticia para el «contribuyente voluntario» que no tiene derecho a atención médica. La atención a pacientes con enfermedades crónicas si ya no esté trabajando. La devolución de cuotas pagadas cuando por alguna razón no se consigue otro trabajo. La escasez de medicamentos, el perfil de los profesionales y lo que les pagan para ver si es un sueldo justo. Faltan especialidades como Hepatologia con su unidad de transplante. Informar qué es Medicina Legal. El derecho a IVS al padecer de enfermedades crónicas que de verdad imposibilitan realizar un trabajo. Deficiencias administrativas y procedimientos médicos que en vez de curar han enfermado más o han dejado imposibilitado al afiliado. Por si no ha visitado el IGSS, lo invito a que asista para atención médica a cualquier periférica, o a la emergencia. Y que viva la experiencia de que se tardan más en asignarle su nueva cita, que el tiempo del chequeo médico. Lo que tardan en dar las órdenes de servicios contratados y la ausencia de medicamentos, con el deficiente servicio cuando se trata de llamar por teléfono. Sin mencionar el uso de las redes sociales para que se nos atienda. Abordar estos temas, con un lenguaje sencillo y comprensible fortalecerán este espacio.
Pronto saldrán publicados otros análisis sobre el IGSS desde una perspectiva económica. Con ellos puede ampliar este análisis inicial. No se pretende de ninguna forma proponer una ley, o especificar un plan de política publica. Simplemente se pretende arrojar algunas luces diferentes a lo que habitualmente se discute sobre el IGSS desde una perspectiva económica. Gracias por su comentario.
No cabe duda que este niño nunca ha tenido la necesidad atención médica sin tener un centavo entre la bolsa. No ha tenido un sueldo de miseria nunca. De esa forma no se puede tener el alcance para hacer una crítica a la existencia del IGSS.