En defensa de una enmienda de presupuesto balanceado para frenar la deuda

La enmienda de presupuesto balanceado es un límite constitucional del déficit. El mejor límite, como el de Alemania^[1], es aquel que no permite gastar una cantidad significativamente mayor de lo que se ingresa.

Otros países, como Suiza^[2], implementan un sistema que balancea los ingresos y los gastos a lo largo del tiempo, estableciendo que el techo de gasto anual debe tomar en cuenta el ciclo económico (periodos de crecimiento y recesión), ajustando los déficits en los años siguientes.

España^[3] introdujo una enmienda de presupuesto balanceado en el año 2011 que establecía límites al déficit estructural que entraría en vigor 9 años después. Italia y Eslovenia han adoptado enmiendas constitucionales para balancear el presupuesto en los últimos años^[4].

Enmienda constitucional para limitar deuda: el caso alemán

El caso de Alemania debe destacarse. Alemania tiene una de las enmiendas más claras y estrictas en su constitución. Los resultados han sido los esperados: Aprobada en 2009, la enmienda de presupuesto balanceado alemana frenó la deuda bruta en menos de 5 años, registrando superávits todos los años entre 2012 y 2019. Solamente la crisis económica de 2020 y la pandemia han hecho a Alemania entrar en déficit fiscal.

Se puede estar en desacuerdo a nivel filosófico o económico, pero investigaciones empíricas sugieren que las enmiendas constitucionales de presupuesto balanceado sí tienden a cumplir su objetivo de generar disciplina fiscal en los gobiernos^[5].

Utilizando datos de más de 50 países, la evidencia proporcionada por expertos sugiere que las reglas de presupuesto balanceado constitucionales (en contraste a simples reglas y procedimientos administrativos) llevan a balances fiscales positivos, logrando, en promedio, menores déficits y una mayor probabilidad de registrar superávits. Se puede afirmar, con seguridad, que la evidencia apunta a una relación causa-efecto entre una enmienda constitucional de presupuesto balanceado y un fuerte incremento en la solvencia del Estado.

Enmienda constitucional y public choice

Una enmienda de presupuesto balanceado tiene mucho sentido bajo la teoría de la acción pública. Esta teoría supone que las personas que trabajan para el Estado buscan su propio interés de la misma forma que lo hace cualquier otra persona.

Es difícil imaginar que el discurso de austeridad fiscal sea suficiente para motivar a las próximas generaciones de políticos a gastar menos de lo que se ingresa. Los incentivos simplemente no cuadran: siempre y cuando un populista tenga recursos de terceros para satisfacer a su clientela política, con la añadida posibilidad de endeudar a generaciones que ni siquiera han nacido, ahorrar será lo último que le importe. El populista buscará gastar tanto como sea posible para mantenerse en el poder.

Por ello, las enmiendas de presupuesto balanceado casi siempre son constitucionales. En caso contrario, los políticos no respetarían esta limitación. La analogía es bastante simple: si un padre le da una tarjeta de crédito a su hijo universitario para que tenga más tiempo de concentrarse en sus estudios, más vale que este haya entendido bien que es para su bienestar (ej., comida en supermercado), no es para abusar (ej., Uber Eats a diario), de lo contrario, será mejor darle una tarjeta de débito o prepago. Aunque nuestro hijo prometa ser consciente con el gasto, un presupuesto sin límites abre la puerta al despilfarro.

Guatemala y su problema de deuda

Guatemala debe considerar una enmienda de presupuesto balanceado para frenar una deuda que no se detiene (cercana a los 200 millardos de quetzales). Guatemala se ha malacostumbrado a que no sea raro tener déficits mayores al 20%. Arriesgamos muchas cosas: La estabilidad financiera de instituciones que esperan pagos del gobierno central no reconocidos en el monto de la deuda oficial (IGSS y Banguat); nuestro potencial de crecimiento económico futuro (crédito no invertido en el sector privado); y la oportunidad de que futuras generaciones inviertan una buena parte de sus impuestos directamente en el bien común.

Algunos podrían argumentar en favor de la presente deuda diciendo que se justifica para invertir en, por ejemplo, educación, salud, seguridad, o cualquier otra cosa el año que viene. El problema de este argumento es que justifica la deuda dentro del corto plazo, pero acaba por contradecirse a lo largo del tiempo.

El hecho es que no podemos darnos el lujo de endeudar a Guatemala indefinidamente. Al fin y al cabo, el dinero para pagar la deuda es dinero que podríamos haber invertido en los servicios públicos. Si esta cantidad crece por siempre, es un problema muy grande en el largo plazo (décadas o incluso siglos), aunque esto pase desapercibido a corto plazo (el presupuesto de un año específico).

Además del análisis ético, el hecho empírico es que, tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo, una deuda considerable se ve consistentemente asociada al crecimiento económico ralentizado. Una correlación puede no ser lo mismo que una relación causa-efecto, pero no es descabellado pensar que el dinero que se presta hacia la deuda es dinero que no se invirtió en actividades productivas. La mejor prosperidad es aquella donde las personas pueden costear su propia prosperidad, y esta jamás se ha logrado sin el suficiente desarrollo de las actividades privadas.

¿Deuda contracíclica?

Incluso si asumimos que es necesario endeudarse para paliar las recesiones, como muchos economistas afirman (aunque se puede contraargumentar), esto no implica endeudarse todos los años como Guatemala lo ha hecho durante los últimos 20 años. Por fortuna, no todos los años hay recesiones. Es posible establecer procesos constitucionales que contemplen formas de aprobar el incremento de deuda pública en casos extraordinarios. Alemania se endeudo en el corto y mediano plazo por la crisis económica, pero es casi seguro que recuperarán el ritmo en unos cuantos años.

Un último argumento en contra de una enmienda de presupuesto balanceado es que Guatemala no puede darse el lujo de balancear el presupuesto porque es un país muy pobre. Después de todo, si los servicios públicos son precarios con el presupuesto actual, será muy difícil recortar de un año para otro. El problema de este argumento es que es una dicotomía falsa, puesto que asume incorrectamente que la transición debe ser instantánea.

Verdaderamente, la mejor política pública es la que piensa hacia el futuro. Guatemala podría discutir una enmienda de presupuesto balanceado durante el 2022, aprobarla en el 2023, y establecer dentro de la misma enmienda que esta debe entrar en vigor en el año 2030, o incluso el año 2040.

El problema de la deuda es uno principalmente de largo plazo. Cualquier solución que propongamos hoy debe ser de largo plazo también. Las futuras generaciones nos lo agradecerán.

Aviso legal: el análisis contenido en este artículo es obra exclusiva de su autor, las aseveraciones realizadas no son necesariamente compartidas ni son la postura oficial de la Universidad Francisco Marroquín.

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^[1] Según el Artículo 110 (presupuesto federal) de la Constitución Federal de Alemania, “(...) El presupuesto federal deberá ser equilibrado en sus ingresos y gastos”. El Artículo 115 (límites de préstamo) establece que el endeudamiento no puede exceder el gasto por inversiones previsto anualmente, aunque se consideran serias excepciones y los correspondientes protocolos de emergencia: “En casos de catástrofes naturales o situaciones de emergencia inusuales fuera del control gubernamental y sustancialmente perjudiciales para la capacidad financiera del Estado, estos límites de crédito pueden excederse sobre la base de una decisión de la mayoría de los miembros del Bundestag.”

^[2] Según el Artículo 126 (gestión financiera) de la Constitución Suiza: “1. La Confederación mantendrá sus ingresos y gastos en equilibrio a lo largo del tiempo. 2. El límite máximo de gasto total a aprobar en el presupuesto se basa en los ingresos previstos teniendo en cuenta la situación económica… 3. Las necesidades financieras excepcionales pueden justificar un aumento adecuado del límite máximo en los términos del párrafo 2. La Asamblea Federal decidirá sobre cualquier aumento de conformidad con el artículo 159, párrafo 3, letra c. 4. Si el gasto total en las cuentas federales excede el tope en los términos de los párrafos 2 o 3, la compensación de este gasto adicional deberá efectuarse en los años siguientes. 5. Los detalles están regulados por la ley.”

^[3] Según el Artículo 135.2 de la Constitución de España, “Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto.”

^[4] Italia aprobó una enmienda en 2012 que entró en vigor en el año 2014. Eslovenia aprobó una enmienda en 2013 que entró en vigor en el año 2015.

^[5] Amick, J., Chapman, T., & Elkins, Z. (2020). On constitutionalizing a balanced budget. The Journal of Politics, 82(3), 1078-1096.