Ampliaciones presupuestarias, ¿cuánto acabará en corrupción?

El Congreso de Guatemala se ha puesto a trabajar en este 2020 probablemente como nunca ha trabajado antes. En poco más de 3 meses el Congreso ha aprobado 20 decretos, casi el doble que en todo 2019.

• 2017: 22 decretos
• 2018: 25 decretos
• 2019: 11 decretos
• 2020: 20 decretos

Entre estos decretos aprobados en 2020 se encuentran multimillonarias ampliaciones presupuestarias. Ya tuvimos la oportunidad de analizar en profundidad la primera de ellas aquí[1].

Las tres ampliaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso han sido las siguientes:

En los preámbulos y exposición de motivos incluidos estas leyes podemos leer los siguientes términos/frases: necesidad nacional, emergencia alimentaria, ayuda a los más necesitados, insumos sanitarios, población desprotegida,…

El objetivo declarado de los decretos que incluyen las ampliaciones presupuestarias es ayudar a los más pobres y dotar de insumos sanitarios a Guatemala. Objetivo muy noble, no cabe la menor duda.

El propósito de este artículo será dilucidar que parte de los casi Q20,000 millones de ampliaciones presupuestarias van a cumplir su objetivo declarado. La pregunta, por tanto, es ¿qué parte de los Q20,000 millones llegará en forma de comida o insumos médicos a los más necesitados? Es decir, vamos a establecer en qué medida el Congreso conseguirá su objetivo.

Ampliaciones millonarias, migajas para sanidad y pobreza

El principal problema que encontramos es el enorme diferencial entre el objetivo declarado de las ampliaciones presupuestarias y el destino concreto que los congresistas asignan a los fondos públicos.

En la primera ampliación presupuestaria (Q3,670 millones) los fondos se repartieron en la siguiente proporción:

La segunda ampliación presupuestaria es probablemente la menos lesiva en términos de corrupción ya que no hay incrementos de salarios por presión de sindicalistas (sin embargo se incluyen unos jugosos Q3,000 millones para créditos blandos, típica forma de conseguir fondos de manera fraudulenta por parte de sector privado corporativista)[2].

En la segunda ampliación presupuestaria (Q11,000 millones) los fondos se repartieron en la siguiente proporción:

Después del espejismo de la segunda ampliación, dónde la corrupción “sólo” llegó a ser del 37,5% de todos los fondos aprobados, el Congreso volvió a sus andadas con la tercera ampliación presupuestaria donde los sindicalistas volvieron a hacer su aparición.

En la tercera ampliación presupuestaria (Q5,139 millones), los fondos se reparten de la siguiente manera[3][4].

Finalmente, podemos establecer que parte de los casi 20,000 millones de todas las ampliaciones presupuestarias va a cada rubro.

Como vemos, de cada quetzal de ampliación presupuestaria que se aprueba en el Congreso, sólo medio quetzal llega realmente al propósito de cubrir las necesidades sanitarias y alimenticias.

El primer “peaje” o “derrame” de fondos dirigidos a los más necesitados ocurre en el Congreso. El dinero no llega a su destino porque el proceso político está diseñado para que algunos grupos de presión, tanto públicos como privados se queden con la mitad del dinero que los guatemaltecos tendrán que pagar durante años.

Por tanto, en este primera paso podemos establecer que de cada nuevo quetzal aprobado en el Congreso, medio quetzal se queda entre los amigos del Congreso (amigos del sector público y del sector privado corporativista).

El segundo peaje: el dinero que se queda en el camino a la ayuda

Se dice que Dios aprieta pero no ahoga, por desgracia los operadores políticos si ahogan. El dinero no sólo se “cae” en la extensión de presupuestos, existe un segundo peaje en forma de micro-corrupción. Ésta micro-corrupción parece inofensiva, pero podría llegar a ser incluso peor que la del Congreso. La micro-corrupción está formada por miles de actuaciones de funcionarios públicos y operadores políticos que se encuentran en toda la cadena de ayuda. Desde el almuerzo completo en el colegio que mágicamente se ha convertido en una libra de frijol y de azúcar para cada niño[5], hasta pequeños hurtos que algún funcionario público hace para rellenar las estanterías de su casa de comida que ha subido de precio en el mercado.

¿A cuánto asciende la micro-corrupción? No lo podemos saber con seguridad, pero podemos acudir a estudios realizados en países con niveles de corrupción similares a los de Guatemala para intentar hacer un estimado. Por ejemplo, en Perú existe un programa llamado “un vaso de leche” que pretende ayudar a comer a personas en pobreza extrema. En 2001 se estimó que el 71% de los fondos de este programa no llegaba nunca a las personas en pobreza extrema (Lindelow, Kushnarova, and Kaiser, 2005).

En la tabla 5 podemos ver algunas estimaciones del peaje al que se somete a los fondos de ayuda a los más necesitados en varios países en desarrollo.

Como vemos, los desvíos de fondos en estos países son enormes, indicando un enorme nivel de corrupción.

¿Cuántos desvíos de fondos se podrían producir en Guatemala?

A pesar de que acabamos de ver que existen países en desarrollo con muy malas prácticas en lo que tiene que ver con la corrupción, bien podría ser que Guatemala en realidad fuera un país con una tradición de servicio público envidiable. Esto implicaría que los fondos que proveen ayuda a los más necesitados terminarían, en su mayor parte, cumpliendo su cometido.

Para analizar si este escenario es posible, vamos a comparar el índice de corrupción de Guatemala con el de los países expuestos en la tabla 5 para conseguir un proxy del desvío de fondos públicos imputable a Guatemala.

Guatemala se encuentra actualmente en los últimos puestos en el sub-índice de corrupción del Índice de Competitividad Global[6]. De los países estudiados anteriormente, sólo Uganda muestra un comportamiento ligeramente peor al de Guatemala.

Por tanto, vamos a tomar a Uganda como base para comparar a Guatemala[7]. Los estudios conducidos en el país africano arrojan que, en el mejor de los casos, se pierden 58 centavos por cada dólar dedicado a programas de ayuda. En el peor de los casos, esta cifra asciende a 87 centavos. Si tomamos la media de los tres estudios realizados en Uganda, se pierden 72 centavos por cada dólar que el Estado destina a programas de ayuda a los más necesitados.

Esto implica que en Guatemala, para que llegue un quetzal de ayuda a los más necesitados, necesitamos gastar 3,57 quetzales, el resto se queda por el camino en diferentes pagos a actores políticos y en micro-corrupción.

Entonces, ¿cuánto dinero de las ampliaciones presupuestarias llegará a los más necesitados?

Ya hemos mencionado que sólo el 54,1% de las ampliaciones presupuestarias van destinadas al objetivo declarado de atender a problemas de alimentación y sanitarios.

También hemos podido determinar que una vez aprobado el presupuesto para alimentación y sanidad, el porcentaje que se “queda por el camino” es del 72% (sólo llega a los destinatarios finales el 28% de los fondos).

Por tanto, ya tenemos todo lo que necesitamos para ver el destino de las ampliaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso. De los Q19,806 millones, sólo Q2,779 millones llegan finalmente a buen puerto, un 14% del total. Es decir, necesitamos más de Q7 de gasto público para conseguir Q1 de ayuda.

Esquema distribución dinero aprobado para ayuda a los más necesitados

Conclusión

La ayuda a los más necesitados es un negocio para algunos. Sindicalistas del sector público y corporativistas del sector privado están haciendo un buen negocio con la crisis que vive Guatemala. De los casi Q20,000 millones aprobados en ampliaciones presupuestarias, sólo Q2,779 millones llegan al destino propuesto (sanidad y alimentación). Apenas un 14% de las ampliaciones de emergencia por el coronavirus llega a los más necesitados.

Los sindicalistas del Ministerio de Educación han conseguido la nada desdeñable cifra de Q1,000 millones para subir los sueldos de unos profesores que no están trabajando, aunque no son los únicos sindicalistas o agencias del gobierno que consiguen más fondos en momentos de crisis. El sector privado está afrontando la posibilidad de despidos masivos mientras algunas partes del sector público se están recetando jugosas subidas de sueldo y fondos públicos.

El sector privado corporativista también consigue unos jugosos fondos. No parece que sea el mejor momento para dedicar a programas de promoción pública de vivienda[8], obra pública, o incentivos forestales. Eso por no hablar de los más de Q3,600 millones de créditos blandos que terminarán en empresas con conexiones políticas.

Mientras, el sector privado no conectado políticamente sólo está recibiendo golpes. La caída en sus ingresos en algunos casos ha llegado a ser total, a pesar de eso, los emprendedores deben pagar toda la planilla, los impuestos no han bajado, y el IGSS se niega a ayudar en momentos de crisis. Si al menos los impuestos abonados llegaran a los más necesitados, podría existir una obligación moral de parte del sector privado de aguantar estoicamente contra viento y marea la crisis actual cumpliendo con sus obligaciones impositivas. El problema es, tal y como hemos argumentado a lo largo del artículo, que la mayor parte de fondos va a acabar en la bolsa de sindicalistas, empresarios con pocos escrúpulos, y operadores políticos. No tiene sentido hablar de moral tributaria mientras todos estos atropellos continúen.

 

*Se agradece a Fritz Thomas el input recibido. Cualquier error es culpa exclusiva del autor.

Aviso legal: el análisis contenido en este artículo es obra exclusiva de su autor, las aseveraciones realizadas no son necesariamente compartidas ni son la postura oficial de la Universidad Francisco Marroquín.

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[1] Hay que mencionar que además de la ampliación presupuestaria este decreto contenía múltiples medidas económicas nefastas para el futuro de la economía guatemalteca. Puede leer un análisis completo aquí.

[2] Lo peor de la segunda ampliación, además de su cuantía, a todas luces exagerada (triplica la cuantía de la primera ampliación presupuestaria y duplica la cuantía de la tercera ampliación), es su forma de financiación. Se estableció que será el Banguat la entidad que compre los bonos. Esta medida traerá inflación y el tipo de cambio se disparará. Las razones detrás de estas predicciones las analizaremos en otro artículo.

[3] No se ha incluido dentro de la tabla 1,200 millones destinados a la deuda pública. Básicamente el Estado de Guatemala dedicará 1,200 millones a pagar deuda que vence en los próximos meses con 1,200 millones de nueva deuda.

[4] No se han incluido dentro de la tabla los siguientes conceptos (se ve que otras agencias públicas han hecho un buen trabajo presionando para recibir fondos del Estado en momentos de crisis):

• Instituto defensa pública penal: Q42 millones
• Instituto atención víctima delito: Q40 millones
• INACIF: Q22 millones
• Oficina prevención tortura: Q10 millones
• Congreso: Q26 millones (1 millón para PARLACEN)

[5] Este ejemplo es anecdótico y pretende servir de ejemplo, sin embargo es un caso real de Guatemala.

[6] Es interesante observar como Guatemala es, de lejos, el país que más empeora en sus índices de corrupción de entre los incluidos en la tabla.

[7] Los resultados finales serían muy similares si tomáramos cualquier otro país con excepción de Indonesia y, sólo parcialmente, Tanzania. Estos dos países son los más limpios en temas de corrupción de entre los incluidos en los estudios, por tanto es difícil compararlos con Guatemala.

[8] La burbuja inmobiliaria de Guatemala se está pinchando, así que algunos operadores de este mercado están utilizando contactos políticos para asegurar la continuación de su negocio en los próximos años.