El impacto negativo de prohibir y restringir las Zonas Económicas Especiales (ZEDE) de Honduras

La Corte Suprema de Justicia de Honduras declaró inconstitucional la ley que sustenta las Zonas Económicas Especiales de Honduras (ZEDE) con efectos retroactivos. Esta decisión no solo viola un principio clave de buena gobernanza (y perjudica la seguridad jurídica), sino que también produce una serie de efectos económicos negativos.

Junto con mi coautor, Daniel Fernández, publicamos un artículo en 2019 estimando el impacto económico positivo de una zona económica especial (ZEE) exitosa en Honduras. En este breve artículo, me gustaría explorar el impacto negativo que la reciente decisión judicial tendrá sobre la inversión extranjera en Honduras, lo cual va más allá de simplemente renunciar a las posibles inversiones en las ZEDEs, ya que la decisión tiene efectos más amplios sobre la inversión extranjera en general en Honduras.

Los efectos positivos de las ZEDE hondureñas: Inversión extranjera y desarrollo local

Se estimó que el producto interno bruto (PIB) per cápita alcanzaría los $15,000 en 2040 y el doble en 2050 dentro de las ZEDEs hondureñas. Esto se compara positivamente con nuestra estimación base para Honduras, en ausencia de ZEDEs, de menos de $4,000 en 2040 y menos de $4,500 en 2050.

Esta estimación base se basa en el crecimiento económico (real) históricamente insignificante de Honduras (1.25% anual desde 1961 o 1.6% desde el inicio del siglo). Honduras ha experimentado un crecimiento divergente, no convergente, durante las últimas décadas (su crecimiento ha quedado rezagado en comparación con el crecimiento de las economías desarrolladas, en lugar de ponerse al día con estas).

Sin las ZEDEs, este escenario positivo no se materializará, pero el costo de oportunidad de no tener ZEDEs no es el único efecto negativo de la reciente decisión judicial sobre la Ley ZEDE. Dichos fallos arbitrarios ponen en peligro cualquier inversión extranjera en Honduras, y no solo las inversiones en ZEDEs, ya que son una fuente de inseguridad jurídica para todo tipo de inversión. La inseguridad jurídica castiga los flujos de inversión.

Los efectos negativos de declarar inconstitucionales las ZEDE de Honduras: Desinversión extranjera y compensación legal

La prohibición de las ZEDEs no solo afectará la inversión en las mismas, sino que también, de manera más amplia, afectará la inversión extranjera directa (IED) total en Honduras.

Primero, debemos distinguir entre la IED de tipo greenfield y brownfield. Los proyectos de inversión greenfield implican nuevas inversiones en, por ejemplo, planta y equipo. De modo de ejemplo, cuando Tigo Guatemala fue completamente adquirida por Millicom, la compra se registró como IED, pero no cuenta como un proyecto de inversión greenfield. Los bienes de capital se transfirieron de un propietario nacional a un propietario extranjero. Ambos tipos de IED son positivos, pero generalmente se reconoce que los proyectos greenfield son superiores en producir desarrollo económico.

En este sentido, el gobierno de Honduras ha fracasado en atraer cantidades importantes de IED, pero ha fracasado rotundamente en atraer cantidades significativas de inversiones greenfield.

Por ejemplo, Honduras atrajo una cantidad insignificante de $2.82 por hondureño en inversiones greenfield. En 2022, esta cifra fue ligeramente superior, $18.31 per cápita, pero no es suficiente para aliviar de manera significativa los altos niveles de pobreza en Honduras.

Es especialmente notable que, de los $191 millones en 2022, gran parte es, de hecho, inversión en ZEDE. Esto es aún más notable si consideramos que la mayor parte de la inversión greenfield en Honduras se concentra en el 0.004% del territorio que actualmente cubren las ZEDEs en Honduras. En otras palabras, debido a la reciente decisión judicial que declara inconstitucionales las ZEDEs hondureñas, Honduras perderá la mayor parte de su inversión greenfield.

Los costos económicos de las consecuencias legales (internacionales) de la decisión

Además, es muy probable que el gobierno de Honduras se vea obligado a pagar indemnizaciones a los inversores y empresas de ZEDEs a través del arbitraje legal. Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio DR-CAFTA incluye una cláusula que protege a los inversores estadounidenses contra una expropiación (indirecta). El Artículo 10.7(1) de DR-CAFTA establece que ninguna parte “… podrá expropiar… una inversión cubierta, ni directa ni indirectamente…”. Además, existe otro tratado firmado entre Honduras y Kuwait que proporciona un período de 50 años de "certidumbre legal", es decir, las inversiones presentes realizadas bajo la ley existente están protegidas contra cambios legales retroactivos. El costo económico de la compensación legal se estima en $10,700 millones según un actuario estadounidense. Los daños y compensaciones derivadas de una demanda tienden a ser relativamente altos, ya que son el producto (valor presente) de los beneficios futuros no obtenidos.

Si esta cifra es cercana a la realidad, supera por mucho la IED anual. Incluso la mitad de los daños estimados, a pagar por el gobierno de Honduras (y por los contribuyentes hondureños), es bastante desastroso, ya que la sentencia judicial no solo significa perder IED adicional, sino que también produce daños legales para el gobierno hondureño que exceden muchos años de IED.

Perjudicando la inversión extranjera en general: El costo económico del aumento de la inseguridad jurídica

Además de las consecuencias legales de la reciente decisión judicial en Honduras, también debemos considerar los efectos de segundo orden, es decir, esta decisión judicial, especialmente debido a su naturaleza retroactiva, es dañina para la confianza de los inversores a medida que aumenta la inseguridad jurídica. Un país que trata bien a los inversores y que da la bienvenida a la inversión extranjera recibirá más inversión y podrá crecer más rápido que sus pares. De manera similar, los países que tratan mal a los inversores y son hostiles a la inversión extranjera recibirán menos inversión y crecerán más lentamente que sus pares, o incluso dejarán de crecer por completo.

Como sugiere la información, podría existir una relación entre mayores niveles de IED, en parte debido a las ZEDEs, y las tasas de crecimiento per cápita de Honduras. Después de la introducción de las ZEDEs, la tasa de crecimiento promedio fue 60% mayor que en el período anterior. Sin embargo, la decisión judicial actual no solo podría devolver a Honduras a sus antiguas tasas de crecimiento, sino algo mucho peor: podría crecer más lentamente que antes debido a la mayor inseguridad jurídica para los inversores. Como posible escenario, he utilizado las tasas de crecimiento de Nicaragua (previas al COVID), un país plagado de expropiaciones directas e indirectas, inseguridad jurídica e interferencia discrecional del gobierno en la empresa con poco respeto por el estado de derecho.

Es muy importante destacar que esta tasa de crecimiento del PIB per cápita es a nivel nacional (es decir, crecimiento de Honduras), lo cual es diferente, y probablemente inferior, al crecimiento del PIB dentro de las ZEDEs, que exhiben niveles más altos de formación de capital. Esto implica que Honduras estaría mucho mejor económicamente con las ZEDEs, pero al mismo tiempo ignoramos en estas estimaciones la posibilidad de un crecimiento mucho mayor (y los beneficios relacionados con el crecimiento) de los hondureños directa o indirectamente vinculados a las ZEDEs.

Sin embargo, incluso con estas tasas de crecimiento, las cifras después de un período de 30 años son sorprendentes. Si tomamos el PIB per cápita actual de Honduras (en dólares corrientes) como punto de partida y luego proyectamos el PIB per cápita después de 30 años en los tres escenarios, las diferencias son impactantes:

Después de 30 años, el PIB per cápita de Honduras sería casi $8,000 dólares más bajo, lo que equivale al doble del PIB per cápita actual de Honduras. Además, la mayor inseguridad jurídica, en un escenario estilo Nicaragua, reduciría casi $2,500 del PIB per cápita.

En resumen, al restringir las ZEDEs, se reducirían más de $5,000 del PIB per cápita de Honduras como costo de oportunidad perdido. Además, la mayor inseguridad jurídica introducida por la naturaleza retroactiva de la decisión judicial, que amenaza la inversión extranjera en general, reduciría el PIB per cápita en otros $2,500.

Conclusiones

Eliminar las ZEDEs mediante un intento equivocado de utilizar los tribunales para fallar retroactivamente no solo implica renunciar a los beneficios que las ZEDEs hondureñas producirían para la población hondureña (especialmente en la atracción de proyectos de inversión greenfield). Dado que la decisión judicial retroactiva también agrega una inmensa capa de inseguridad jurídica sobre cualquier inversión extranjera en Honduras, el fallo tiene repercusiones más amplias.

Hemos explorado brevemente estos efectos negativos: menor inversión, daños legales que superan muchos años de IED, y un menor PIB per cápita en Honduras. El daño causado por el flagrante desprecio del estado de derecho por parte del actual gobierno hondureño va más allá de la pérdida inmediata de las ZEDEs, afectando la trayectoria económica a largo plazo de Honduras.