Realidad y ficción sobre el recién aprobado Presupuesto 2024

En este artículo, veremos los datos del Presupuesto 2024 en comparación al presupuesto del 2023 para separar realidad de ficción. Vamos a tomar unas afirmaciones, unas repetidas constantemente por una agrupación política, otras por gremios y asociaciones, como base de mi análisis. Una vez hecho el análisis veremos que muchas de las afirmaciones son dudosas por no decir más.

«El presupuesto es una bofetada al pueblo de Guatemala»

La manera en que el Presupuesto 2024 representa una bofetada al pueblo de Guatemala no está del todo clara. El Congreso de Guatemala, que es electo por el mismo pueblo, es el que aprueba un presupuesto y el poder ejecutivo el que lo ejecuta, al menos según su actual diseño.

En sistemas parlamentarios, sería la coalición mayoritaria en el Congreso (parlamento) la que gobierne y, por lo tanto, pueda aprobar un presupuesto; pero en un sistema parlamentario, Semilla estaría igual de lejos del poder de lo que yo estaría de ganar los 100 metros en los Juegos Olímpicos. En un sistema como el de EEUU, el proceso es similar al guatemalteco y son, en última instancia, los congresistas y los senadores norteamericanos que negocian y aprueban un presupuesto para el Ejecutivo. La queja de que el Congreso no permite que Semilla realice su plan de gobierno no solo es infantil, sino que es también una bofetada a la separación de poderes.

Ahora bien, el 8.2% de incremento en el presupuesto total sí debe ser considerado una bofetada al contribuyente. El Presupuesto 2024 aumenta principalmente por los rubros de funcionamiento e inversión, pero también de deuda pública. Las condiciones internacionales hoy son muy diferentes a las condiciones de hace 1, 2 o 5 años. En el entorno actual, las tasas de interés están subiendo, encareciendo la deuda estatal.

La segunda gran bofetada al contribuyente es el enorme agujero presupuestario. Guatemala tendría un déficit presupuestario en 2024 del 20.5% (es decir, si el Gobierno de Guatemala fuera un hogar, estaría gastando más de Q12,000 al mes a pesar de solo ingresar Q10,000). En lugar de tener ingresos y egresos equilibrados, prácticamente toda la clase política está de acuerdo en gastar siempre más de lo que se ingresa, sin importarles del déficit y la creciente deuda que enfrenta el país.

Sin embargo, los políticos que «desaprueban» este presupuesto no lo hacen porque el Estado gaste demasiado. Lo hacen porque no gastará, a sus ojos, «lo suficiente» o porque no gasta según sus preferencias y prioridades. En ese sentido, es difícil entender el empleo del término «bofetada en la cara del pueblo».

«El Presupuesto 2024 le quita a la salud, alimentación, desarrollo y la democracia»

Ahora analizaremos el presupuesto a nivel ministerial. ¿Qué pasará con el Presupuesto 2024 en comparación con el Presupuesto 2023?

En primer lugar, la salud, la alimentación o el desarrollo son conceptos muchísimo más amplios que unas simples partidas presupuestarias. Hacer equivalencias entre estos conceptos y las partidas presupuestarias destinadas a ellos es, poco mínimo, engañoso. Muchos programas de estos ministerios no brindan realmente ni salud, ni alimentación ni desarrollo.

Segundo, si con quitar recursos a la “democracia” se quiere referir al recorte del presupuesto destinado al TSE, este argumento es solo una nueva argucia populista. El presupuesto destinado al TSE en el año 2023 cuenta con partidas relacionadas directamente con las elecciones del 2023. El presupuesto del TSE para el año 2024 cae un 76% en comparación a lo aprobado en 2023, pero por razones completamente entendibles relacionadas con el ciclo electoral (otra pregunta sería si los Q1,100 millones destinados al TSE en el año 2023 es, o no, demasiado dinero). De igual manera, si se refiere a los incrementos presupuestarios al Organismo Judicial y al Ministerio Público, se debe reconocer que ambos pretenden mejorar el exagerado número de 1402 días que se tarda en resolver una disputa comercial entre dos empresas nacionales (dato del Banco Mundial, 2020).

En tercer lugar, hay algunas afirmaciones que pueden ser catalogadas casi de infantiles, como las de que el “pacto de corruptos” pretende que no se encuentre ni un medicamento en los hospitales públicos o que el pacto de corruptos quiere niños (y niñas, si no, no eres inclusivo) sin escuelas dignas, sin libros y sin alimentos. También se escucha que vamos a sufrir una ola en violencia porque el pacto de corruptos está desfinanciando la seguridad.

Entonces, veamos las partidas presupuestarias por ministerios del presupuesto de Guatemala para ver si estas afirmaciones tienen sentido.

Desde luego, cuando hablamos de inversión, en todos los ejemplos expuestos, el presupuesto asignado es sustancialmente mayor que el Presupuesto 2023. Un par de ejemplos:

• Inversión Ministerio de Salud:
  De Q669 mln a Q971 mln (+45%)
• Inversión Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación:
  De Q126 mln a Q179 mln (+42%)
• Inversión Ministerio de Comunicaciones:
  De Q2970 mln a Q4055 mln (+37%)
• Inversión Ministerio de Educación:
  De Q150 mln a Q155 mln (+3.3%)
• Inversión Ministerio de Desarrollo:
  De Q31 mln a Q141 mln (+350%)
• Inversión Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales:
  De Q15 a Q19 mln (+27%)
• Inversión Ministerio de Gobernación:
  De Q569 mln a Q594 mln (+4.3%)

Estos incrementos, algunos muy altos, contradicen la narrativa que se avanza en medios de comunicación y redes sociales. Con estos incrementos, ¿de verdad se puede sostener que el Congreso está intentando socavar presupuestariamente al poder ejecutivo?

En otras palabras, las partidas que fueron reducidas en el presupuesto del Ministerio de Desarrollo y el Ministerio de Salud Pública son gastos de funcionamiento. Si el lema «si no lo roban, alcanza» tiene algún valor práctico más allá de ser un lema de campaña, debe ser relativamente fácil ahorrarse gasto de funcionamiento superfluo. Además, cabe recordar que, por la pandemia, el presupuesto del MinSalud aumentó significativamente. Hace 5 años, el presupuesto total era menos de Q8,000 millones; ahora, para 2024, ya está en más de Q12,000 millones, es decir, un 50% más en apenas 5 años. En ese sentido, algún matiz es necesario. Decir que uno va a tener hospitales sin medicamentos, a pesar de poder gastar 50% más parece, como mínimo, una exageración.

Por último, existen otros detalles interesantes que parece que importan poco a la narrativa avanzada por Semilla en redes sociales. En primer lugar, ¿por qué el fuerte aumento de asignación al Ministerio de Trabajo? En segundo lugar, es notable el fuerte incremento en el presupuesto del Ministerio de Comunicaciones. Pareciera que el Gobierno entrante podrá gastar más que administraciones anteriores en infraestructura, lo cual contradice la narrativa de un poder legislativo tratando de socavar el presupuesto del poder ejecutivo.

El costo de la deuda pública

Tristemente, la población de Guatemala ha votado, en su mayoría, por políticos que han prometido más gasto y más deuda. Aquellos candidatos que profesan disciplina fiscal han sido ignorados.

El costo de la deuda pública consiste principalmente en el pago de interés, además de amortizaciones de deuda. En la actualidad, la tasa de interés sobre la deuda pública de Guatemala está aumentando, en aproximadamente 7 a 8% anual. En 2024, según el presupuesto, el pago de intereses va a subir de Q11,700 millones a Q14,000 millones, un incremento de 20%. De este modo, el gasto en intereses ya suma a 14% de los ingresos fiscales.

Esto es insostenible. Si nos seguimos endeudando a este ritmo, más el incremento en las tasas de interés, es posible que no sólo sufra el crecimiento económico (reducir el crecimiento económico pone en riesgo la sostenibilidad de la deuda pública), sino que es posible que, en algún momento, el país termine cayendo en una crisis de deuda soberana. Las crisis de deuda pública impactan directamente a la estabilidad bancaria, ya que gran parte de esa deuda se encuentra en el sistema bancario respaldando los depósitos ordinarios. Como hemos comentado anteriormente, el choque actual entre facciones políticas no es tanto sobre el nivel de gasto (casi todos quieren gastar más), sino sobre la composición del gasto. El completo desinterés por la estabilidad presupuestaria puede traer graves trastornos a Guatemala en el futuro.

«¡El presupuesto se dirige a ONG corruptas!»

En este punto, la narrativa puede tener sentido, pero es necesario poner las cosas en perspectiva. Antes que nada, la captura de rentas es un grave problema, casi una plaga, a nivel mundial. No es nada nuevo que existan vividores del Estado que procuran enriquecerse a espaldas del sufrido contribuyente. Dicho esto, los diferentes montos destinados a ONG especificas en el Presupuesto 2024 son de, digamos, Q3 a Q10 millones sobre un presupuesto de Q124,000 millones. En otras palabras, estamos hablando del 0.0024% del presupuesto.

No puede afirmar seriamente Arévalo, ni nadie, que estos subsidios a las ONG imposibilitan o dificultan la operación a su Gobierno. De nuevo, parece que desde Semilla se están usando algunos datos, que quizá sí son partidas relacionadas a la captura de rentas, de una forma engañosa con fines propagandísticos.

Al mismo tiempo, ¿no sería cierto que la administración de Arévalo estaría dispuesta a asignar presupuesto a ciertas ONG, siempre que estas sean de su agrado?

«El presupuesto de la USAC incrementa para beneficiar a los corruptos»

Se dice que la USAC es una de las instituciones del Estado que “ha generado la crisis que actualmente vivimos”. La USAC, ahora que ya está “en manos del pacto de corruptos”, es “premiada” con un incremento presupuestario millonario.

No obstante, los Q2,850 millones asignados a la USAC para 2024 es todavía menos que el porcentaje sobre ingresos ordinarios que la Constitución dice que debe recibir (5%). Además, la USAC en la Zona 12 está en un terrible estado debido a su ocupación ilegal. El presupuesto de la USAC subirá un poco más que la subida general del presupuesto (+8.2% versus +10.2%). Realmente no pareciera un premio como tal, sino simplemente un incremento debido al incremento en los ingresos fiscales. De hecho, otras instituciones que reciben un aporte constitucional han recibido 12.4% más, más que el 10.2% de la USAC. Siguiendo la lógica de Arévalo, pareciera que la USAC recibe más bien un castigo presupuestario en lugar de un premio.

Similarmente a la USAC, podemos analizar los incrementos presupuestarios de otros institutos y entes similares (hemos hecho una selección). Queda muy claro que no es un tema de la USAC en sí, sino de prácticamente todas las entidades que reciben transferencias del Estado. Todas ellas reciben más dinero en el Presupuesto 2024 que en el presupuesto anterior.

Es interesante, en este punto, incluir algunos datos extra:

• El MP recibe 16% más en el Presupuesto 2024 que en el 2023; Inacif un 19.2% más
• El TSE recibe 76.2% menos por razones obvias (no hay elecciones)
• El IDPP y el CANG reciben sustancialmente más
• El Instituto Nacional de Bosques recibirá un presupuesto mucho más grande que en el 2023
• Curiosamente, el RENAP parece que recibirá muchísimo más en el 2024 que en el 2023
• El Organismo Judicial recibe más presupuesto

«El Congreso está poniendo candados indebidos a la emisión de deuda»

Como ya establecimos, una de las irresponsabilidades de este presupuesto es el déficit presupuestario y la deuda pública que lo acompaña.

En el proceso de emisión de bonos se realizó una modificación. Se agregó «sujeta a la aprobación previa del Congreso de la República» a un apartado que se refiere a refinanciar deuda vencida (rollover). El poder ejecutivo argumentaría que esto es una extorsión, mientras que las cámaras empresariales alegan que el Congreso pone en riesgo el buen crédito y el acceso a los mercados de capital del Gobierno de Guatemala.

Lo que hay que entender, a mi parecer, es lo siguiente:

• El Congreso autoriza en el decreto del Presupuesto 2024 una emisión de Q10,500 millones de deuda adicional
• El Congreso permite, con previa aprobación del mismo, que se realicen emisiones equivalentes a la deuda pública que llega a su fecha de vencimiento (y que tiene que ser repagada)

Entonces, antes de andar emitiendo comunicados de manera oportunista, debemos pararnos un momento y preguntarnos: ¿cuánta deuda vence en 2024? El próximo año, según el mismo presupuesto, vencerán unos Q6,700 millones, de los cuales dos tercios corresponden a deuda externa.

Afirmado esto, podemos continuar con un principio de buena gobernanza importante:

• Desde el punto de vista económico, es indeseable el incremento en la deuda pública

Imaginemos que asume el poder Arévalo y su equipo y que no se llevan bien con el Congreso. Cuando se acerque la fecha de vencimiento de la deuda, tendrán que negociar con el Congreso, por ejemplo, sobre puestos, prioridades, proyectos, etcétera. Ahora, imaginemos que no logran un acuerdo y no se aprueba la emisión.

Hasta donde yo veo, hay una emisión ya aprobada de Q10,500 millones por el gasto adicional ya aprobado. Pero, incluso en el peor de los casos (no puede legalmente usar el saldo de caja para repagar la deuda vencida), esto simplemente obligaría al Ejecutivo a realizar recortes en el gasto público, forzado por el Congreso. Esto sería similar a la dinámica del debt ceiling (techo de deuda) en EEUU. Este es un ejemplo de una regla fiscal, y hay países donde estas reglas han sido útiles para frenar el gasto público, aunque en otros no tanto. E, incluso, en el peor del peor de los casos (si el Ejecutivo se rehúsa a hacer recortes y simplemente decide no pagar la deuda), no necesariamente es malo que un Gobierno pierda acceso a los mercados de capital, porque esto frena sus ambiciones de gastar por encima de sus ingresos. Sin embargo, se debe observar que casi dos tercios de la deuda están en manos nacionales, especialmente la banca, y que una situación así podría poner en riesgo al sistema bancario. Por lo tanto, siempre se debe honrar la deuda pública interna para no poner en riesgo el sistema bancario.

Entendamos que existen reglas fiscales con el objetivo de limitar el gasto público de un país. Estas reglas fiscales usualmente toman la forma de un control adicional por parte del Congreso sobre el Ejecutivo (por ejemplo, a través de topes de gasto, límites a la emisión de deuda, etcétera). En este caso, esta frase claramente es una regla fiscal añadida al Presupuesto 2024. Deben discutirse los méritos de estos candados al gasto público, los cuales pueden ser muchos.

Luego, se pueden discutir las repercusiones políticas de dicha regla fiscal. Uno podría argumentar que el Congreso puede ejercer influencia sobre el Ejecutivo al negociar algún acuerdo (tit-for-tat, un intercambio de favores para aprobar la emisión). Uno podría argumentar que Semilla no podría realizar su plan de gobierno (¡gracias a Dios!). Sin embargo, todos estos son elementos de un sistema republicano de división de poderes más o menos funcional, aunque no sea del agrado de un poder ejecutivo que procura hacerse con un poder absoluto. Además, se podría argumentar que el Congreso es una mejor representación del voto popular que la Presidencia, porque la elección presidencial es un todo o nada. Solo potenciales déspotas podrían argumentar a favor de un poder irrestricto del Ejecutivo, especialmente cuando es de izquierda con claras intenciones de gastar, gastar y gastar.

Conclusión

El presupuesto de Guatemala para el año 2024 es nefasto para el país, pero no por las razones que señalan sus detractores. De nuevo, el Congreso ha decidido poner el país en un camino fiscalmente irresponsable, con un marcado endeudamiento del Estado. Como el actual presupuesto demuestra, esta deuda pública ya está pasando factura, porque el costo de la deuda ya suma el 19% de los ingresos fiscales (y los intereses el 15% de los ingresos fiscales). En algún punto (¿más de 30% de gasto en intereses sobre ingresos fiscales?), la deuda se vuelve insostenible (ciclo vicioso de mayor endeudamiento y mayores intereses).

No hay mucha evidencia para respaldar algunas de las afirmaciones de los quienes se oponen al presupuesto de 2024, como la idea de que el Congreso pretende socavar al ejecutivo imposibilitándole la vida a través del presupuesto del año 2024. En prácticamente todos los ministerios existen incrementos presupuestarios, siendo esto especialmente cierto en las partidas importantes de inversión. Esto se traduce en que el Gobierno en 2024 tendrá más recursos para invertir en hospitales, escuelas, carreteras e infraestructura, y no menos (como algunos afirman).

Desde el punto de vista de un servidor, mucho del presupuesto tendrá que ser modificado desde dentro de las instituciones. Un ejemplo de esto es el Ministerio Público que gasta una gran parte del presupuesto asignado en casos de violencia contra la mujer en lugar de homicidio, extorsión y usurpación.

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