Ley de Interés Preferencial: una promesa vacía

En la práctica totalidad del mundo, el mercado inmobiliario es uno de los más importantes en las economías modernas. En la mayoría de países desarrollados, más de la mitad de la formación de capital bruto se destina a la construcción y bienes raíces.

Quizá por ello se está planteando la Ley de Interés Preferencial (LIP) que pretende mejorar el acceso a la vivienda en Guatemala.

El propósito de este artículo es analizar los efectos económicos que podría tener la aprobación de esta ley (puede leer la ley aquí). Veremos que la ley en gran parte no tendrá efecto. Y si tuviera efecto, no tendría las consecuencias intencionadas (mejorar el acceso a la vivienda y reducir el déficit habitacional), aunque tendría unas cuantas no intencionadas, las cuales discutiremos en los siguientes epígrafes.

¿Qué dice la Ley de Interés Preferencial?

Resumamos lo más posible las características de la Ley de Interés Preferencial que se pretende aprobar estos días en el Congreso.

Bajo esta ley, un banco recibe un crédito fiscal por los intereses que el deudor no paga (el deudor paga una tasa “subsidiada”). Esta deducción a los impuestos (crédito fiscal) comparte muchas similitudes con un subsidio directo[1].

Las condiciones para que el deudor (comprador de vivienda) pueda aplicar al subsidio son las siguientes:

• Ayuda sólo disponible para primera vivienda
• Viviendas de hasta $50,000[2]
• Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas (FHA) o alguna aseguradora o afianzadora hace estudio económico al candidato
• El banco puede decidir que el empleador del comprador de vivienda le retenga la cuota mensual del salario del comprador[3] y que este haga directamente el pago al banco[4].

¿Cómo funciona la Ley de Interés Preferencial?

Veamos cómo funciona la acreditación del subsidio:

Se establecerá una tasa de interés de referencia. Esta tasa es un promedio ponderado de las hipotecas con garantía del FHA. La tasa máxima a la que presta el banco para poder aplicar al subsidio será 3 puntos porcentuales por encima de la tasa de referencia. Esta tasa de referencia (todavía) no es información pública.

La Superintendencia de Bancos (SIB) sí publica una tasa promedia de todas las hipotecas (9.16% en quetzales en julio 2020). Sin embargo, no sabemos si la tasa de referencia en base a únicamente hipotecas FHA es mayor o menor a esta tasa.

Asumamos que la tasa de referencia es del 9%. Esto significa que un banco no podría establecer una tasa hipotecaria por encima del 12% si desea acceder al subsidio del Estado.

La cuantía del subsidio se calcula como un monto igual a la mitad de la tasa de referencia. En nuestro ejemplo sería 9% * 50% = 4.50%. El banco recibe esta ayuda pública como crédito fiscal. El deudor paga el resto del interés no cubierto por el Estado. Es decir, si el banco establece una tasa de 11% (por debajo del máximo de 12%), el deudor pagaría 11% – 4.50% = 6.50%.

¿Tendrá la ley algún impacto? No amplía universo personas elegibles para hipotecas

El subsidio no expande el universo de personas que puedan aplicar a una hipoteca. Son las mismas personas que antes podrían optar por una hipoteca FHA, las que ahora pueden optar por una hipoteca del FHA, solo que a una tasa subsidiada[5].

Los bancos no tienen otra opción, ya que la tasa que tendrían que cobrar en ausencia de la garantía del FHA excedería la tasa máxima que establece la misma ley. Solo el hecho de que el FHA asuma el riesgo de impago permite a los bancos cobrar un interés más bajo (cercano al promedio FHA). Si no fuera por esta garantía estatal, los bancos tendrían que cobrar una mayor tasa, lo cual haría inelegible el préstamo para el subsidio. Es decir, el mercado de crédito hipotecario subprime (al que va dirigido esta Ley), quedaría completamente excluido de la misma sin garantías estatales extra como la que proporciona el FHA.

Pero el FHA no es nuevo. Y el FHA también sigue un procedimiento para evaluar la capacidad de pago de un potencial deudor. Y mientras esos criterios no cambien, el universo de personas que puedan optar por una hipoteca no incrementará. Más bien ocurre lo contrario debido al desempleo por la crisis de COVID19: se reduce el universo de personas eligibles. (Si el FHA fuera a relajar los estándares crediticios, ocurre los efectos que describimos más abajo en la sección Relajamiento de los estándares crediticios: el caso de EEUU.)

¿Tendrá la ley algún impacto? No amplía universo de viviendas

Esta Ley tampoco expande el universo de viviendas. El subsidio únicamente servirá para proyectos aprobados por el FHA. Como acabamos de comentar, en ausencia del FHA, el banco se vería obligado a cobrar una tasa por encima de la tasa máxima de la ley. En este caso, ya no aplicaría para el subsidio.

Actualmente, según la Memoria de Labores del FHA, hay un total de 3765 viviendas elegibles. Esto significa que, salvo que el FHA empiece a autorizar proyectos masivamente (no parece probable), el impacto de la ley va a ser mínimo en cuanto a la oferta de viviendas. Que exista o no ley de interés preferencial cambia poco la situación. El cuello de botella lo genera la aprobación de proyectos por parte del FHA, no la Ley de interés preferencial.

En este sentido, la LIP parece un caballo de troya: si la ley apenas tiene impacto (salvo en la rentabilidad de algunos desarrolladores), se podría argumentar posteriormente que el sector privado (en este caso, la banca) no hace “su parte” en el camino hacia la vivienda digna y universal. Por tanto, el gobierno tiene que resolver otra vez un supuesto “fallo de mercado”, por ejemplo, a través de la creación de un banco público, como pretende la Ley AVI.

Las consecuencias indeseadas de la ley

La LIP sí puede tener algunas consecuencias no deseadas:

• Puede ocasionar un aumento en los precios de las viviendas de proyectos aprobados por el FHA[6], ya que la oferta (viviendas FHA) y la demanda (deudores eligibles) se mantienen igual. Sin embargo, los demandantes tendrán mayor capacidad de endeudamiento (a igual tasa, cuotas más bajas). Como consecuencia, los precios de algunas viviendas tienden a subir en la medida que la cuota baje. En otras palabras, la LIP no mejorará el acceso a la vivienda (las mismas personas que actualmente están excluidas van a seguir estando excluidas). Incluso puede ocurrir lo contrario, que se reduzca el acceso a la vivienda (precios más altos).
• Este mayor endeudamiento por parte de los hogares lleva a una mayor rentabilidad de algunos desarrolladores (los que logran que el FHA autorice su proyecto), ya que pueden vender el mismo proyecto a mayores precios, ahora que la cuota está subsidiada. Esta mayor rentabilidad es financiada con impuestos (o para ser preciso: una menor recaudación de impuestos). Es decir, tenemos una transferencia de renta de los contribuyentes a algunos desarrolladores inmobiliarios.

A continuación, discutiremos la razón por la cual no se reducirá el déficit habitacional con la LIP.

Si la ley tuviera algún impacto, ¿ayuda a resolver el déficit habitacional?

La ley tiene un propósito muy loable y es el de proporcionar vivienda a sectores de bajo poder adquisitivo. De hecho, frecuentemente se cita la estadística de un déficit habitacional de 1.7 millones de casas en Guatemala.

Pero consideramos que este sea un argumento erróneo. Primero, el déficit habitacional es en su mayoría cualitativo. Es decir, la calidad de la vivienda es muy deficiente para amplias capas de la población. Esta parte de la población sí dispone de una vivienda, pero, en general son construcciones precarias. Los datos del censo 2018 muestran que el 54% de hogares cocinan con leña, que el 32% utilizan una letrina como servicio sanitario, o que el 68% tienen un techo con lámina. Podemos estar todos de acuerdo que este tipo de vivienda nos indigna y que deseamos mejores condiciones para nuestros conciudadanos.

Pero cabe resaltar que el 70% de las personas en Guatemala se encuentra en el sector informal de la economía, y ellos no se beneficiarían de esta propuesta de Ley. Son ellos que representan, en su mayoría, el déficit habitacional cualitativo. En sí, es complicado que este sector pueda cumplir con los requisitos del FHA (y/o del banco).

En este sentido, el problema de esta parte de la población es doble:

1. Una falta de ingresos
2. No está bancarizada y está en la informalidad

El camino al infierno está pavimentado de buenas intenciones

Por tanto, podemos establecer como muy loable el intento de ayudar a personas que viven en esta situación. Sin embargo, quizá no nos estamos dando cuenta de que esta tragedia que viven muchos guatemaltecos no es producto de un problema concreto en el mercado inmobiliario, sino de un problema mucho más amplio y profundo: la pobreza.

La raíz del problema de la vivienda es, en Guatemala, el mismo que el problema de la desnutrición y alta mortalidad infantil. El problema es la pobreza, no el mercado inmobiliario[7]. Por tanto, no tiene sentido intentar sofocar los efectos de la pobreza, sino la causa de la misma. Una ley de vivienda para atajar el problema de la pobreza es tan efectivo como ingerir una aspirina para combatir un cáncer.

Asimismo, si queremos que este segmento de la población tenga acceso a una vivienda digna, primero debería tener acceso al crédito. Pero para acceder al crédito, necesita estar bancarizado. Y para estar bancarizados, necesitan un empleo formal fuera del mercado negro. Entre otras cosas, la bancarización permite que un banco pueda analizar de mejor forma la regularidad de los ingresos de las personas. Todos estos problemas (acceso al crédito, trabajo formal, pobreza) no se resuelven con la Ley de Interés Preferencial.

Relajamiento de los estándares crediticios: el caso de EEUU

Una de las consecuencias negativas esperadas de la LIP sería el relajamiento de los estándares crediticios, especialmente por el FHA (e indirectamente el contribuyente). El sistema bancario chapín tiene fama de ser muy conservador (esto, en círculos bancarios, es casi un halago). Este tradicional conservadurismo puede perfectamente verse comprometido si se aprueba esta Ley de subsidio e impulso al mercado inmobiliario subprime.

Analicemos brevemente el caso de EEUU después de la Segunda Guerra Mundial. En ese momento se establecieron dos grandes programas de ayuda a la vivienda. En concreto, esos programas subvencionaban el mercado de hipotecas[8].

Existían dos formas de subsidio hipotecario: un subsidio a veteranos de guerra (VA[9]) y un subsidio a la población general (FHA).

Una forma de medir la dureza de los estándares crediticios es mediante el cálculo del Loan to Value (préstamo sobre valor vivienda). Un préstamo relativamente bajo en comparación con el valor de la vivienda significa que el estándar crediticio es alto (el deudor tiene un colchón fuerte de capital para responder ante pérdidas si se ejecuta la garantía hipotecaria). En otras palabras, el banco se arriesga mucho si extiende un porcentaje alto del valor de la vivienda en forma de préstamo.

Como vemos en el gráfico 1, el préstamo sobre el valor de la vivienda fue muy superior en EEUU en los programas que subsidian las hipotecas. En otras palabras, los estándares crediticios de los préstamos hipotecarios subvencionados se deterioran mucho más cuando existen subvenciones públicas a las hipotecas.

Una práctica bancaria excesivamente arriesgada es prestar por encima del valor del activo. En este caso el banco estaría poniendo en grave peligro su posición financiera ya que en caso de ejecutar la garantía hipotecaria tendría automáticamente pérdidas[10].

Si analizamos el porcentaje de hipotecas cuyo préstamo es superior al valor de la vivienda encontramos una vez más que el sistema bancario americano fue excesivamente temerario en los préstamos subvencionados[11].

Un último indicador de la relajación de los estándares crediticios es el plazo al que se concede el préstamo. Usualmente se considera que préstamos a mayor plazo son más arriesgados que los préstamos a corto plazo[12]. Una vez más, vemos como el sistema bancario americano fue más arriesgado e imprudente cuando se subvencionaron los préstamos que cuando no se hizo[13].

El motivo de este comportamiento es muy claro desde un punto de vista económico. El banco en estos casos está cubierto del riesgo por parte del Estado que subsidia. Por tanto, incrementa sus beneficios generando más préstamos, aunque los mismos sean de menor calidad. En caso de que el banco pudiera sufrir un quebranto ante un impago, no actuaría de esta manera.

Es decir, en el caso norteamericano, los subsidios a la compra de vivienda provocaron un riesgo moral. El sistema bancario pudo incrementar los beneficios gracias a deteriorar la calidad de los préstamos sabiendo que las pérdidas estaban cubiertas por los contribuyentes.

Las empresas no son recaudadores del banco

La LIP también trae otra consecuencia en este caso intencional. La Ley puede convertir, a voluntad de los bancos, a las empresas guatemaltecas formales en recaudadores bancarios. Esto implicaría costos adicionales (de administración y transacción) para las empresas.

Por desgracia, casi siempre llueve sobre mojado. Las empresas chapinas ya tienen que aguantar una maraña burocrática sin igual en Latinoamérica. Guatemala es el país de Latinoamérica con mayor número de trámites burocráticos, por encima incluso de Venezuela. Esta ley implica un trámite más a las ya castigadas empresas guatemaltecas.

Por si fuera poco, si las empresas no hicieran la transferencia que su trabajador debe al banco en el tiempo requerido por la ley, la empresa queda obligada a un pago igual al 100% de la cuota que debió haber realizado (esta multa es incluso peor que la correspondiente a las tarjetas de crédito de las que tanto se quejan los consumidores guatemaltecos).

Conclusión

El reto fundamental es simple: inclusión financiera (bancarización), inclusión legal (reducción informalidad) e inclusión económica (reducción pobreza). Mientras no haya ninguno de los tres, cualquier propuesta similar a la Ley de Interés Preferencial solo beneficiará a algunos a costa de la mayoría.

La Ley de Interés Preferencial no aumenta el acceso a la vivienda, ni reduce el déficit habitacional. Por lo tanto, las promesas del Congreso de Guatemala y los impulsores de esta ley son vacías.

Aviso legal: el análisis contenido en este artículo es obra exclusiva de su autor, las aseveraciones realizadas no son necesariamente compartidas ni son la postura oficial de la Universidad Francisco Marroquín.

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[1] La subvención se dará en forma de crédito fiscal que puede llegar a ser transferible. Es decir, el banco pagará menos impuestos por la cuantía del subsidio (interés que cubre el Estado).
[2] Existe una propuesta de enmienda que subiría el monto a 170 salarios mínimos (en la actualidad aproximadamente $65,000)
[3] En el caso contrario, el deudor paga la cuota directamente al banco.
[4] El pago no puede ser nunca superior al 50% del salario del trabajador.
[5] El FHA es un instituto público que se dedica a dar avales o garantías para que personas de normalmente tienen un problema al acceder al crédito puedan hacerlo.
[6] Este es un efecto bien documentado en la literatura académica. Ve, por ejemplo, este paper de la Reserva Federal (“Do Mortgage Subsidies Help or Hurt Borrowers?”).
[7] Para analizar algunas causas de la pobreza en Guatemala puede leer nuestro informe sobre inversión en Guatemala.
[8] Ver la aportación de Fetter (2013) sobre la que está basada este epígrafe.
[9] Subsidio más fuerte de los dos.
[10] A no ser que al momento de la ejecución el valor razonable del activo haya incrementado de precio.
[11] En este caso la subvención a veteranos, la más generosa es la que marca la diferencia importante mientras que la subvención suave incluso se encuentra por debajo del nivel de los préstamos convencionales.
[12] Los motivos últimos de esta relación son quizá demasiado complejos para explicar en este artículo. Baste decir que el motivo es una mezcla entre prima de riesgo, prima temporal, y prima de liquidez.
[13] El incremento tanto en el vencimiento general de préstamos como en la cuantía del préstamo sobre el valor de la vivienda se puede explicar por otras políticas públicas destinadas a incrementar el % de americanos que tiene una vivienda en propiedad. En concreto, la desgravación de intereses sobre la vivienda principal es crucial a este respecto. Ver el genial trabajo de Ventry (2010).