Desfinanciar a los corruptos

La corrupción es uno de los más grandes flagelos de cualquier sociedad. Definida según Transparencia Internacional como “el abuso del poder para beneficio propio”, afecta el desarrollo de las óptimas condiciones políticas, sociales y económicas necesarias para el bienestar de los guatemaltecos. En Guatemala la corrupción había sido considerada por la población como algo “normal” dentro de la administración pública, aunque no por eso ha sido considerada deseable. El problema es que no había existido ningún ente institucional que hiciera frente de manera efectiva a la corrupción, hasta la aparición de la CICIG, que en conjunto con el MP han investigado casos de alto impacto relacionados con corrupción en la administración pública en los últimos gobiernos.

La lucha contra la corrupción es un proceso largo y que toma tiempo para que produzca cambios que sean visibles ante la población. Esta lucha es un proceso complejo y multidisciplinario. Es común que se asocie únicamente al derecho, por estar relacionado directamente a la administración pública y al cometimiento de un delito, pero para poder entender de manera integral la corrupción se necesita del aporte de otras disciplinas como la economía, sociología o hasta la psicología. En este artículo daré un énfasis al aspecto económico de la lucha contra la corrupción, intentando entender qué ha estado haciendo la CICIG y el MP, y daré una aproximación al problema que no ha sido tomada en cuenta en la lucha contra la corrupción, porque esta lucha no es únicamente del MP y la CICIG, sino corresponden a diversas entidades del estado.

La motivación económica de la corrupción

El mandato de la CICIG le ordena investigar y colaborar para desintegrar a los cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad, así como las estructuras de estos grupos que cometen delitos que afectan a los derechos humanos fundamentales de los ciudadanos de Guatemala. En palabras menos técnicas, la investigación y persecución de grupos delictivos organizados alrededor de la administración pública. El MP es el ente legalmente encargado de ejercer la persecución penal pública. Es entonces lógico que ambas instituciones tengan un enfoque pesquisidor en la lucha contra la corrupción, velando por una adecuada investigación y persecución legal de los grupos delictivos organizados relacionados a la corrupción en el gobierno.

Estos grupos operan en la clandestinidad, lo que dificulta su investigación, pero no parece existir evidencia de que estas personas sean muy diferentes al resto de nosotros al momento de tomar decisiones. Quien entendía esto de mejor manera era el premio Nobel de Economía Gary Becker. Él no miraba con agrado la suposición de que los criminales tienen motivaciones muy distintas a todos los demás, y teorizó alrededor de esa idea. Para Becker, el criminal valora la recompensa monetaria contra la probabilidad de la aplicación de la ley y la magnitud del castigo. Realiza un análisis de costo-beneficio, calculando lo que puede obtener al violar la ley y luego compara ese valor con el castigo, la probabilidad de ser descubierto y la probabilidad de ser castigado. Así, si el beneficio del crimen supera los demás costos, es probable que la persona incurra en el delito.

Para Becker es probable que quien cometa un crimen responda a un cambio en el “costo del crimen”, es decir, un aumento en las penas o en la probabilidad de ser atrapado y castigado. Quienes diseñan e implementan las políticas públicas que castigan el crimen verían en estas soluciones una manera de luchar contra la corrupción, principalmente en lo relacionado al aumento de la probabilidad de detección y aplicación del castigo. Esto es lo que ha hecho el MP y la CICIG, al menos en la parte del aumento de la probabilidad de detección. Al aumentar la cantidad de investigaciones contra sospechas de corrupción en el gobierno del Partido Patriota, aumentó el número de casos de alto impacto descubiertos y de funcionarios ligados a proceso. En este punto, contribuciones de la economía del comportamiento resultan interesantes para ver cómo falló el análisis costo-beneficio de los involucrados en estos casos de corrupción. Es probable que, a la hora de analizar el riesgo de ser atrapados, los funcionarios corruptos se hayan equivocado en la verdadera probabilidad por el sesgo cognitivo de la disponibilidad. Este sesgo ocurre cuando una persona evalúa la probabilidad de que algo suceda basado en lo primero que le viene a la mente. Dado que anteriormente no se había investigado a la mayor parte de exfuncionarios públicos, y existía cierta aura de impunidad en la corrupción gubernamental, la probabilidad de ser investigados pudo parecerles baja cuando realmente la CICIG y el MP habían aumentado esas probabilidades. Esto les habría motivado a tomar decisiones muy arriesgadas por el sesgo cognitivo del optimismo. Este sesgo ocurre cuando sobrestimamos nuestras habilidades y por ello tendemos a exagerar nuestra capacidad de predecir el futuro. En este caso, los funcionarios corruptos habrían tomado decisiones innecesariamente riesgosas por creer que no serían atrapados al sobrestimar su capacidad de prever el actuar de las instituciones pesquisidoras o su capacidad para manipularlas.

Este enfoque es el más común, y el que más lógico parece a la mayoría de personas por relacionar directamente el crimen a la persecución y al castigo. Pero puede generar incentivos inesperados e indeseados. Al aumentar la probabilidad de investigación y captura, pareciera que el funcionamiento del estado ha disminuido porque los funcionarios públicos del actual gobierno no quieren firmar documentos, probablemente por miedo a ser relacionado a casos de corrupción. Esto se puede ver en los bajos niveles de ejecución presupuestaria del gobierno de Jimmy Morales, sumado a otros problemas como la inexperiencia en el gobierno. Es importante recordar que existe la probabilidad que algunos de los sindicados a casos como La Línea estén en problemas judiciales simplemente por haber firmado un documento, sin estar relacionados a la estructura criminal. Otro problema que a mi consideración merece atención, es el hecho de que pocos hayan sido los sindicados que han confesado. A pesar de estar viviendo privados de libertad, habiendo pasado de condiciones lujosas como las que ofrece el gobierno, la mayor parte de involucrados sigue sin confesar el método de funcionamiento de la estructura criminal o el paradero de los fondos que fueron sustraídos de manera ilícita. A mi consideración, la mejor manera de entender por qué no hablan es porque aún cuentan con algo que perder. En Estados Unidos cuando una fiscalía lleva un caso a un juzgado, normalmente es un caso donde cuenta con todas las pruebas contundentes y al acusado no le queda más opción que negociar su condena, aceptando primero su culpabilidad. En el caso de los acusados de La Línea pareciera que no quieren colaborar con la justicia porque no están en una situación desesperada. Esto es solo una suposición, pero que resulta lógica al analizar los incentivos que llevan a alguien a soportar tantos días en prisión.

Atacando las finanzas de la corrupción

Una alternativa a la que no se le ha dado mucha atención es a la motivación de la corrupción: el dinero fácil. Los funcionarios se ven involucrados en actos de corrupción por búsqueda de ganancias monetarias que no encontrarían en otros sectores de la economía de manera tan sencilla. De ser posible hacer dinero tan lucrativamente en otras industrias, sería difícil entender por qué correr el riesgo de ser enjuiciado y castigado. Desde una perspectiva racional no tendría sentido.

La teoría económica nos dice que una industria que es más lucrativa que el promedio del mercado atraerá más capital, hasta que el rendimiento marginal del capital se reduzca a ser el mismo del promedio del mercado. De esta manera todas las industrias, en el largo plazo, serían igual de lucrativas. Si para fines de un ejercicio analítico se entiende a la corrupción gubernamental como una industria, se puede ver por qué atrae tanto capital, o en este caso políticos. Al ser alto el riesgo, el rendimiento es también alto y habrá quien esté dispuesto a tomar esa incertidumbre en búsqueda del dinero sin importar las leyes que se promulguen en contra. Un claro ejemplo de esto es la constructora Obredecht, la empresa brasileña del escándalo trasnacional de corrupción, que logró conseguir un retorno sobre la inversión (de sobornos) del 329%. Pocos negocios son tan rentables. Como esta “industria” no se equilibrará en el largo plazo, por su naturaleza clandestina e ilegal, se pueden tomar medidas para hacerla menos rentable y así desincentivar la cantidad de personas dispuestas a corromperse por el dinero, el gran incentivo de la corrupción.

El presupuesto gubernamental suele ser presa fácil y predilecta de la corrupción, especialmente en jurisdicciones poco fiscalizadas. Para que el gobierno decida cómo gastar el presupuesto se tienen normas establecidas para los procesos de contratación públicos. La ley de contrataciones del estado establece los parámetros necesarios para que las entidades gubernamentales adquieran ya sean suministros u obra pública, para lo cual otorga facultades rectoras a la Dirección General de Adquisiciones del Estado. Este ente, perteneciente al Ministerio de Finanzas, es el responsable de facilitar procesos y proponer, o aprobar, la normativa para procurar que las adquisiciones públicas se desarrollen en un marco general de transparencia, certeza, eficiencia y competencia. Es el ente encargado de GUATECOMPRAS, que es el sistema de información de contrataciones del estado y es quien establece los procedimientos para la implementación de los procesos de licitación, cotización o compras, capacitando también a las entidades del sector público para que sepan cómo utilizar las herramientas de contratación pública. Esta entidad es clave porque es la que estandariza los procesos de contrataciones del estado, y del diseño de estos depende la eficiencia y competencia en la contratación pública. Actualmente la ley permite procesos de compra por baja cuantía por montos menores, compra directa por montos medianos, por contrato abierto y a través de sistemas de cotización o de licitación. Para todos los anteriores es necesario el uso de GUATECOMPRAS, y en todos, exceptuando compra por baja cuantía, se publica en ese portal la adquisición para que todos las empresas interesadas y registradas ante el MinFin participen de la oferta de contratación pública. La ley de contrataciones del estado ha sido objeto de numerosas reformas que buscan parchear los problemas descubiertos, pero no han generado la transparencia necesaria en los procesos de contratación públicas porque la mayoría de reformas parecen no tener bien analizados los incentivos que generan cada tipo de contratación, además que aún existen espacios de discrecionalidad que los funcionarios aprovechan para hacer negocios ilícitos. El diseño de esta ley es un punto clave si se quiere atacar a la corrupción, pues de lograrse procesos eficientes de contratación, los corruptos perderían una fuente de ingresos.

El diseño de las subastas

La teoría de juegos puede ser útil para el diseño de los distintos tipos de contrataciones del estado, ya que analiza las decisiones que se toman en base a las decisiones de otros. Específicamente, una rama aplicada de la teoría de juegos conocida como teoría de subastas resulta útil para mejorar el diseño de contratación del estado. La teoría de subastas permite crear modelos a partir de las diferentes subastas del mercado, previniendo así situaciones problemáticas y buscando garantizar la eficiencia en un “juego”. Una subasta es un mecanismo para la asignación o intercambio de bienes o servicios mediante ofertas públicas, y su diseño busca que el comprador o vendedor final sea quien más valora lo que está siendo subastado, además que provee mejores grados de transparencia al detectar posibles casos de fraude. El problema principal de los mecanismos actuales de contratación del estado es que generan incentivos que limitan la competencia y facilitan la colusión y el fraude para que los contratos públicos terminen en empresas relacionadas a políticos o personas allegadas a las mismas juntas de licitación y cotización.

No todas las contrataciones del estado son iguales, por lo que el diseño de la subasta importa. Por ejemplo, no es lo mismo comprar útiles de oficina que construir un puente. El primer bien es homogéneo y con una competencia más abierta, mientras que el segundo es heterogéneo y al tener cualidades especiales es susceptible a generar altos costes variables y con ello abre la puerta a sobrecostes. Los bienes heterogéneos además suelen negociarse en mercados con pocos oferentes e información asimétrica. Por ello, sin mecanismos que faciliten la competencia y promuevan la transparencia, los incentivos para la corrupción existen en cada fase de la obra pública.

Se puede diseñar subastas con distintos objetivos, como mejorar la eficiencia consiguiendo menores costos para el subastador, evitar la colusión o tratar de promover la entrada de competidores. Una gran ventaja de las subastas es que permiten minimizar costos en un contexto de contratación, porque colocan el contrato en manos del postor que ofrece el menor precio. Cada empresa que busca un contrato público tiene una idea de cuánto vale para ella el contrato, y conoce su propia estructura de costos, pero no la de sus competidores. Cada entidad pública que licita también tiene una idea general de cuánto vale el contrato para las empresas. Por eso, en teoría el gobierno debería adjudicar el contrato a la empresa que ofrezca el menor precio con la calidad adecuada.

La Subasta Electrónica Inversa

La actual ley de contrataciones del estado, a raíz de una reforma en el 2016, ya contempla la posibilidad de un tipo de subasta conocida como Subasta Electrónica Inversa, que es similar a la subasta inglesa descendiente. En una subasta electrónica inversa los postores pujan de forma pública, electrónica y en tiempo real donde la adjudicación del contrato se hará a la postura con el precio más bajo, siempre con unas condiciones de calidad mínimas requeridas. Cada jugador conoce el límite de lo que está dispuesto a ofertar para obtener una ganancia mínima, y a medida que el precio baja los jugadores con las ofertas más altas se retiran de la subasta. A pesar de parecer una muy buena opción, no se le ha dado la importancia que merece debido a diversos factores: el primero es que es un proceso bastante reciente y el desconocimiento de su existencia es clave. Otro problema es que requiere un mayor uso de dispositivos tecnológicos comparado con los otros mecanismos de contratación, y esto es importante tanto para los oferentes que no están familiarizados con las nuevas tecnologías como para el portal GUATECOMPRAS que no cuenta con los arreglos tecnológicos adecuados. Otro factor es que no fue bien estipulado la forma de utilizarse y no hay un reglamento claro para su aplicación. Es un ejemplo claro de una reforma con buenas intenciones, pero con desconocimiento de su diseño. A pesar de estos problemas es interesante analizar este tipo de contratación.

Una subasta electrónica inversa bien diseñada e implementada es transparente y eficiente. Al analizar las posibles acciones de los oferentes, como lo plantea la teoría de juegos, se puede ver que, para un oferente en este tipo de subasta, la estrategia es fácil. El oferente conoce cuánto es lo mínimo que está dispuesto a aceptar por un contrato, y si está ganando en la puja no ofertará menos, pero si no está ganando en la subasta seguirá bajando hasta que el precio sea menor a lo que vale el contrato para él. La estrategia depende únicamente de él. En los demás procesos de contratación, como el contrato abierto, la estrategia del oferente no es tan fácil. De hecho, el contrato abierto, la licitación y la cotización tienen rasgos parecidos a un tipo de subasta conocida como Subasta a primer precio de sobre cerrado inversa. En este tipo de subastas las empresas no van a hacer su única oferta por un contrato al costo mínimo que están dispuestas a recibir. Quieren ser la oferta ganadora, pero con cierto margen de ganancia. Hacer una oferta más baja por el contrato aumenta la probabilidad de ganar, pero reduce la ganancia y viceversa. El balance entre ambas opciones depende de las estrategias de los demás competidores y ahí es donde se complica el análisis para el postor porque su estrategia ya no depende de sí mismo, sino de lo que crea que los demás harán, de cuántas personas estén pujando en la subasta y cuánto estén ofreciendo.  

La subasta electrónica inversa es, entonces, una forma inteligente de reducir y eficientizar el gasto del presupuesto gubernamental, y puede aplicarse a cualquier tipo de contratación pública, pero debe tenerse cuidado de con qué tipo de contrato se utiliza. Como anteriormente se mencionó, no es lo mismo licitar un contrato de bienes homogéneos que de un bien heterogéneo y esto es importante al decidir qué tipo de contratación pública utilizar. La subasta electrónica inversa, en la ley de contrataciones del estado, había sido pensada para implementarse principalmente en productos utilizados de forma masiva y periódica (homogéneos), en lugar de licitaciones de obras públicas. En el caso de estos bienes heterogéneos existen otras complicaciones derivadas de las circunstancias particulares de tiempo y lugar de cada licitación donde se necesita cierta discrecionalidad de los funcionarios, que se puede perder con una subasta inversa.

En el diseño y elección de la subasta, la competencia es un factor clave. Cuando hay grandes asimetrías entre oferentes (uno es mucho más grande que los demás) no parece que la mejor opción sea la subasta electrónica inversa y sí otras como el contrato abierto o una licitación. Esto sucede porque el competidor que tiene menor valoración del contrato y sabe quién es el fuerte, supone que este le ganará en la puja y no tiene incentivos para participar en la subasta porque no cuenta con una estrategia ganadora. En cambio, en una licitación, cotización o contrato abierto el oferente pequeño puede ganarle al grande porque ambos desconocen la oferta del otro. Por esto, en el diseño es importante decidir si se quiere anunciar cuántos competidores hay y quienes son estos competidores. Se decide publicar, o no, esta información en base a cómo los jugadores tomen las decisiones. En los contratos abiertos, cotizaciones o licitaciones, si se esperan pocos competidores lo mejor sería no dar información de cuántos competidores hay para dificultar la colusión, porque los oferentes más fuertes pueden coludir para desincentivar a los pequeños, y si no se sabe quiénes son los competidores se ayuda al pequeño en la probabilidad de tener una estrategia ganadora. En cambio, en una subasta electrónica inversa, como la estrategia ganadora depende de cada uno, no parece ser relevante conocer cuántos competidores hay, pero para evitar que un competidor pequeño se vea intimidado por uno mayor es necesario que las ofertas sean anónimas. La estrategia en una subasta electrónica inversa no cambia sin importar cuántos competidores hay.

Así como estas hay muchas otras consideraciones a tomarse en cuenta en el diseño de subastas para contrataciones del estado. Lo importante es saber que, utilizando teoría de juegos, se puede conseguir una mejor manera de adjudicar contratos y gastar menos en ellos. Al eficientizar la asignación de recursos del estado se reduce el margen de ganancia y se asignan los recursos a los oferentes más eficientes del mercado. La eficiencia reduce el campo de actuar para la corrupción pues las empresas corruptas que vendan demasiado caro saldrían de la subasta.

La subasta electrónica inversa tiene mucho potencial para los contratos de suministros, pero debe trabajarse mucho en mejorar su implementación y su difusión. Y es que una de las principales razones por las que considero que no se ha mejorado e implementado es porque no les conviene a quienes adjudican contratos del gobierno. Esta herramienta, bien utilizada, puede ser muy poderosa para fiscalizar y transparentar la asignación de recursos del estado, y esa transparencia no es del interés de los funcionarios públicos corruptos encargados de contratar obras o servicios. Ese es un problema de incentivos que se da al dejar como opcional una alternativa más transparente. La dirección general de adquisiciones del estado también tiene una gran responsabilidad en esta lucha contra la corrupción, ya que puede trabajar mucho en el desarrollo de esta herramienta, capacitando tanto a funcionarios como a empresas en su uso, pero antes debe asegurarse de contar con profesionales que sepan cómo diseñar de manera óptima subastas y procesos de contratación, y que sepan usar los aportes de las ciencias económicas para la eficiencia y transparencia de las adquisiciones del estado. Al tener potestad la dirección general de adquisiciones sobre el destino de los fondos de la institución para la modernización de los sistemas de adquisiciones públicas, se puede trabajar en estos puntos, pero el problema es que depende de la voluntad de sus dirigentes. Un equipo de profesionales de las ciencias económicas dentro del ministerio de finanzas públicas también podría ser de mucha utilidad. De hecho, ya existen ejemplos de países que utilizan los hallazgos de la economía para la mejor planeación de políticas públicas. En Inglaterra el gobierno ejecutivo creó un Equipo de Conocimiento Conductual, y otros entes gubernamentales como la FTC de Estados Unidos, la OCDE y la Oficina para el Comercio Justo de Gran Bretaña tienen equipos de economistas que analizan políticas públicas desde la perspectiva de la economía conductual o la teoría de juegos. En Guatemala el uso de estas herramientas para la creación de políticas que ataquen la corrupción sería una alternativa muy útil pues cortando las fuentes de financiamiento la corrupción deja de ser un buen negocio.

El uso de estas herramientas no depende sólo de la buena voluntad, sino principalmente de la capacidad de usarlas. El problema con los incentivos de reformas ambiguas, como la reforma de la ley de contrataciones del estado que introdujo la subasta electrónica inversa, es que no son leyes que beneficien directamente a quien las cumpla. El funcionario honesto que no participa de la corrupción, y la quiere evitar, no recibe ningún tipo de recompensa más que la moral por no participar, por lo que no genera un incentivo mayor que el ser un buen ciudadano. Por eso las leyes contra la corrupción son difíciles de cumplir, porque los beneficios individuales de cumplirla no son fáciles de discernir.

Para concluir, hay mencionar que la corrupción puede provocar que el gasto público se desvíe a inversiones menos críticas, que aumenten los costos de las inversiones públicas y que disminuya su alcance. Además, la corrupción provoca que las obras o servicios que se adquieren sean de inferior calidad o simplemente no se entreguen. Los servicios y obras públicas son importantes en el desarrollo económico y social de un país porque el crecimiento económico se dificulta enormemente en ambientes de incertidumbre jurídica y de altos costos de transacción producto de las comisiones que piden los funcionarios corruptos. Por eso es importante buscar otras soluciones a este flagelo más que la persecución penal de los corruptos. No pretendo dar la solución definitiva de cómo deberían hacerse todos los procesos de contratación pública porque se pueden y deben hacer análisis más detallados de los procesos de contratación del estado utilizando teoría de subastas. Pero sí es necesario dar conocer el gran aporte que estos métodos pueden dar en la lucha contra la corrupción en Guatemala porque esta no es tarea únicamente de los órganos de persecución penal y del sistema judicial, sino una obligación moral de todos.